城市垃圾治理關系人民群眾的切身利益，是生態文明建設和城市管理的重要內容，是社會文明程度的重要標志。開展垃圾綜合治理，就是要統籌從源頭到末端的全過程管理，綜合運用法律、行政、經濟、技術等多種手段，健全垃圾產生、投放、收集、運輸、處理和處置各個環節，建立政府、企業、公眾多方面共同參與的垃圾治理模式，實現垃圾減量化、資源化、無害化，保障城市健康可持續發展。

      一、加強垃圾綜合治理的背景和意義

      (一)新形勢的客觀要求

      改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，取得了舉世矚目的成就，人民群眾對更宜居、更舒適的城市環境充滿期待。黨的十八屆三中全會提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”。一方面，強調了“以人為本”，客觀上要求通過提升基礎設施建設和城市管理服務，為人民群眾創造美好的生活環境。另一方面，強調了要把握和順應城市發展規律，梳理好城鎮化過程中人與自然的關系。這就要求垃圾治理工作需要在綠色、循環、低碳方針下，強化系統思維，加強綜合治理，提升效率和水平。

      (二)破解垃圾圍城問題的根本路徑

      長期以來，各地以末端處理為中心，通過建設垃圾收集處理設施，基本形成了保障城市正常運行的處理體系。但面對持續、大量產生的城市垃圾，被動的末端治理疲于應付、難治根本，垃圾圍城、污染環境、設施超負荷運行、后續處理能力不足等問題日益凸顯，增大了對資源環境的浪費和破壞。要從根本上解決城市垃圾處理問題，必須在無害化基礎上推進減量化和資源化，必須走綜合治理的道路。

      (三)發達國家解決垃圾問題的有效做法

      發達國家在城市生活垃圾治理方面已經進行了多年探索，轉變了以往的被動處理思路，形成了較為完善的綜合治理模式。

      一是注重垃圾減量化和資源化，建立了以源頭減量為導向的循環經濟理念和垃圾管理戰略，強調全過程管理。二是通過立法形式確立垃圾管理思路和目標要求，如要求生產廠商對產品包裝履行回收處理責任，建立健全生產者延伸責任制等。三是綜合采用行政、經濟等手段，如押金、補貼制度、垃圾計量收費和征收垃圾處理稅等，促進垃圾源頭減量和回收利用，降低最終處置量。四是構建政府、企業、公眾共同參與的垃圾分類回收處理體系。五是提升技術水平，培育循環利用產業。

      二、加強垃圾綜合治理的總體思路

      (一)轉變工作理念

      加強垃圾綜合治理，首先要在思想上實現從粗放管理向微循環精細化管理轉變，從增加處理規模向提高質量和水平轉變，從關注末端向全過程管理轉變，從立足無害化處理向減量化、資源化、無害化并舉轉變。應樹立垃圾是重要資源和礦產的觀念，加強源頭管理、過程控制，推動源頭減量和資源化利用，促進形成“原料—產品—原料”的循環系統，最大限度地節約和回收利用資源，減少垃圾末端處理量。

      (二)運用多種手段

      垃圾治理是一項復雜的系統工程，垃圾的生命全周期涉及社會生產、生活多個環節，開展垃圾綜合治理，使之互相配合、互為補充、形成合力。要加強宣傳，引導建立綠色、低碳的生產、生活理念，依托垃圾回收利用和處理設施建設宣教基地，促進公眾自覺參與垃圾減量分類等活動，從而將垃圾治理貫穿于垃圾產生的各個環節。

      (三)加強統籌協調

      綜合治理是一個統籌全局、順應發展、促進協調配合的動態過程。開展垃圾綜合治理，首先，構建部門合作機制，避免垃圾治理工作中因各管一攤、缺乏統籌造成的責任不清、管理缺位和政策“打架”等問題，從制度設計上杜絕諸如把路面垃圾掃入綠化帶，園林工人又將綠化帶垃圾倒入下水道，市政工人又從下水道清掏后堆放在路面等現象。其次，引導民間資本進入垃圾治理領域，推動構建政府、企業和公眾共同參與的垃圾治理體系，形成持續、良性互動。最后，充分認識廢品回收和垃圾清運處理的有機聯系，促進垃圾清運體系和再生資源回收利用體系銜接。

      三、加強垃圾綜合治理的重點任務

      (一)大力開展資源化工作

      一是推動垃圾分類。城市政府要根據當地的生活垃圾特性、處理方式和自身的管理水平，科學制訂生活垃圾分類辦法，明確工作目標、實施步驟和政策措施，動員社區及家庭積極參與，逐步推行垃圾分類。推進廢棄含汞熒光燈、廢溫度計等有害垃圾單獨收運和處理工作，建立高水分有機生活垃圾收運系統，進一步加強餐廚廢棄物分類收集管理，建立完善餐廚廢棄物排放登記制度。

      二是加強資源利用。全面推廣廢舊商品回收利用、焚燒發電、生物處理等生活垃圾資源化利用方式。加強可降解有機垃圾資源化利用工作，推進城市餐廚廢棄物資源化利用試點工作，統籌餐廚廢棄物、園林垃圾、糞便等無害化處理和資源化利用，確保工業油脂、生物柴油、肥料等資源化利用產品的質量和使用安全。加快生物質能源回收利用工作，提高生活垃圾焚燒發電和填埋氣體發電的能源利用效率。

      三是推進示范城市工作。住房城鄉建設部等5部門于2015年印發《關于公布第一批生活垃圾分類示范城市(區)的通知》(建辦城〔2015〕19號)，確定在北京市東城區等26個城市(區)率先開展垃圾分類示范城市工作。各地應結合示范城市建設工作，進一步探索研究適合本地特點的垃圾分類和資源化利用模式，及時總結推廣。到2020年，力爭將垃圾回收利用率(參考發達國家統計口徑)提高到35%以上，與目前發達國家平均水平相當。

      (二)強化城市環衛保潔工作

      2015年7月，住房城鄉建設部召開全國城市環衛保潔工作會，推廣中衛等地在環衛保潔工作中的先進理念和先進做法，部署開展了“學習中衛經驗，清潔城市環境”活動。各地應將城市環衛保潔工作作為讓人民群眾共享城市發展成果的重要民生工程予以推進，抓出實效。

      一是要制訂并指導落實工作方案，明確目標和重點任務，加強監督考核。

      二是轉變工作思路，將傳統的簡單“掃馬路”的思路轉變為吸灰塵，在城市保潔中推行精細化管理和精細化作業。

      三是大力提高機械化水平，降低揚塵污染。

      四是切實抓好城市背街小巷、衛生死角的清掃保潔工作，采取可行方式，對無物業管理的社區提供常態化環衛服務，確保城市清潔衛生“表里如一”。

      (三)加快生活垃圾處理設施建設

      一是充分認識垃圾處理設施的兜底作用。源頭減量和回收利用對降低垃圾最終處理量具有積極意義，但不能代替垃圾處理設施建設。各地必須充分考慮衛生填埋和焚燒在城市應急和安全運行中的基礎性作用，特別是要對垃圾填埋場剩余庫容能力進行調查摸底，及時做好項目儲備。

      二是高度重視規劃編制。目前，國務院有關部門已著手開展“十三五”垃圾處理設施建設規劃的編制工作。各地應高度重視規劃編制，深入調研現狀、合理預測處理需求，在國家規劃指導下編制省級規劃，切實發揮規劃引導作用，實現處理能力與處理需求相匹配。

      三是切實加快設施建設。城市政府要把生活垃圾處理設施作為基礎設施建設的重點，加大組織協調力度，加快項目審批和施工速度，保障用地、加強監管，確保有關設施建設順利進行。

      (四)推進垃圾收運處理市場化

      一是加大政府投入。要明確城市政府的責任，加大公共財政對城市生活垃圾處理的投入，將處理設施建設和運行經費納入地方財政預算，足額保障。

      二是完善垃圾收費制度。適度提高垃圾處理費征收額度，推廣與水費捆綁征收等高效收費方式，有條件的地區可探索實施垃圾計量收費。加強對資金使用的監管，按時、足額支付生活垃圾處理費用。

      三是健全市場機制。采取支持政策，充分調動社會資金參與垃圾收運處理的積極性，促進垃圾清運體系和再生資源(廢品)回收體系有效對接、兩網融合，鼓勵垃圾收、運、處一條龍運作、一體化運營。

      四是培育良好市場環境。加強對收運處理服務的監督考評，確保環衛服務質量。完善垃圾收運處理特許經營管理辦法，完善招投標管理，提升監管能力，建立失信企業黑名單制度，培育良性競爭的市場環境。

      (五)促進垃圾源頭減量

      避免垃圾產生，促進垃圾源頭減量，是節約資源、保護環境的重要手段，是垃圾治理的首要思路。

      國家層面研究制定推進垃圾減量化、資源化、無害化的發展戰略和政策要求，建立健全促進源頭減量、分類回收和再生產品利用的法律法規體系，建立生產者延伸責任制，完善強制回收目錄。

      各地應采取有效措施，認真貫徹落實國家有關政策措施，在賓館、餐飲等服務性行業，推廣使用可循環利用物品，減少一次性用品的使用。加大宣傳力度，倡導綠色生活和消費方式，通過結合“互聯網+”平臺促進物品重復使用。

      (六)推進廚余垃圾處理

      廚余垃圾主要是居民餐前對食品加工時產生的殘余物和餐后廢棄的剩飯、剩菜，具有含水率高、有機質含量高、容易腐爛變質等特點。我國城市生活垃圾中廚余垃圾所占比例高達50%左右，對其進行單獨收集處理是解決生活垃圾處理難題的關鍵。

      廚余垃圾家庭粉碎處理能有效促進居民生活垃圾干濕分類，實現垃圾減量，有利于對后續生活垃圾的分類收集、回收利用和無害化處理。但我國廚余垃圾產生量大、油脂含量高，破碎進入下水道后容易附著在管壁或管底造成管道堵塞。

      因此，大量集中采用破碎進入下水道方式處理時，要綜合考慮基礎設施配套情況、污水處理工藝設備、人口居住特點及當地氣候特點等多種因素，可結合新區建設和舊城改造，在有條件的區域因地制宜地推廣，并根據情況加裝油水分離裝置，避免對污水處理管網及設施的不利影響。

      此外，廚余垃圾處理還應本著因地制宜的原則，靈活選取多種適用方式，如鼓勵居民將家庭產生的廚余垃圾單獨投放，通過設置小型處理裝置實現就地處理，或與餐廚廢棄物統籌處理，將廚余垃圾在家庭充分瀝干水分后，與其他生活垃圾混合焚燒處理等。

      (七)推動建筑垃圾回收再利用

      建筑垃圾資源化利用是破解建筑垃圾處理難題的有效途徑。據估算，目前我國建筑垃圾年產生量約為15億噸(加上工程棄土約達35億噸)，回收利用率僅為5%左右。

      當前，我國建筑垃圾資源化利用主要存在認識不足，體制機制不完善，回收利用能力不足、水平不高，再生產品市場認可度不佳，產業鏈沒有形成等突出問題。

      有關部門正在研究理順體制機制、完善政策措施、加強行業管理和培育產業發展的指導意見，對建筑垃圾堆放場所本著“存量排查隱患、增量嚴格管理”的思路強化監管、確保安全。

      大力推動資源化利用工作，開展建筑垃圾回收利用的試點示范，支持再生產品使用，力爭在“十三五”時期基本建立建筑垃圾回收和再利用體系，大幅提高建筑垃圾回收利用能力和水平。