繼大氣、水污染防治后，土壤環境污染成為我國下一步重點治理的目標，但土壤治理是一個系統的工程，需要穩定而持續的資金投入和技術投入，而當前制約土壤污染治理的最主要問題是資金來源問題。

      目前，中央及地方在環境治理領域積極推行PPP模式，國家也在醞釀一系列鼓勵政策，促進和規范土壤污染治理領域政府和社會資本合作，并逐步將土壤污染防治領域全面向社會資本開放。

      本文旨在對土壤治理的現狀及PPP模式進行初步探討。

      一、當前土壤污染現狀及治理難點

      根據環境保護部與國土資源部于2014年聯合發布的《全國土壤污染狀況調查公報》，目前全國土壤環境狀況不容樂觀。部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的超標率為16.1%，從地域分布來看，南方土壤污染重于北方;長三角州、珠江三角洲、東北老工業基地等部分區域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤金屬超標范圍較大。[1]污染破壞了土壤自身結構，導致農作物減產和農產品品質降低，進而危害人體和牲畜健康，危害生態環境安全和人居環境安全。

      相對于大氣污染和水污染，土壤污染的治理任務難度更大，主要表現為四點：一是，土壤污染屬于次生污染，大氣污染、水域污染和資源低效利用是造成土壤污染的重要原因。在治理土壤污染的同時，還需要同時保證大氣污染、水域污染得到有效遏制，并提高資源的利用率，所以土壤污染的防治是一項系統性的環境治理過程。二是，土壤污染中的有害物質極難降解，甚至可能永遠在環境里循環，對人類生產和生活帶來極大的負面影響。三是，土壤污染治理的成本非常大，而我國土壤污染防治的工作又處在極不發達的初級階段，土壤污染治理資金存在巨大缺口。四是，目前我國缺乏專門的立法對土壤污染者的責任進行認定。

      二、土壤污染治理的法律環境

      目前，我國關于土壤污染治理的立法和規章只零散分布在一些部門法和部門規章內，如《環境保護法》、《農業法》、《土地管理法》、《國務院辦公廳關于印發近期土壤環境保護和綜合治理工作安排的通知》(國辦發〔2013〕7號)等法律文件中，尚未有關于土壤污染治理的單行法律的頒布。

      早在2015年3月召開兩會的時候，環保部部長陳吉寧透露，環保部門正在加緊起草《土壤污染防治法》，制定土壤污染行動計劃。相信在不久的將來，《土壤污染防治法》就會頒布實施。在《土壤污染防治法》起草工作緊鑼密鼓進行的同時，各地方也展開了地方土壤防治立法工作，如湖北省已于2016年2月1日通過了《湖北省土壤污染防治條例》，該法將于同年8月試行。福建省也組織起草了《福建省土壤污染防治辦法》，該辦法已于2016年2月1日施行。

      我國環保法法律基本都秉承“污染者負擔”原則。雖然我國尚未有立法明文規定由誰來承擔土壤污染治理的費用，但參照其它單行法律的規定，土壤污染治理的費用應由污染者最終負擔，這也符合國際慣例。然而，由于我國目前尚無有效的問責機制，“污染一塊地就走人”的現狀讓政府很難向污染者收取土壤污染治理費。因此，作為責任方的政府，就不得不自行考慮被污染土地的治理費用來源問題。

      三、PPP項目運作模式設計分析

      土壤修復的公益性較強，不能通過向公眾收費收回投資，最后還是依賴于政府付費。就政府付費來源問題，目前，土壤修復項目多數是將修復后的部分土地作為建設用地進行出讓，政府將土地出讓金作為政府付費的來源。在這種模式下，可能會存在如下問題：一是，項目生命周期通常較短，治理企業完成修復工作后不參與后續持續維護，土壤治理的長期效果存疑;二是，如果政府出讓土地的土地出讓收入不足以支付治理費用，也會對政府的治理意愿構成制約。

      我們認為，可以探索建立一種新型的土壤修復PPP運作模式，將土壤修復工程和修復后土地開發結合在一起，即：

      政府通過競爭性程序選定社會資本負責土壤污染修復項目的投資、修復治理。政府設定考核指標，根據績效考核指標對社會資本的治理效果進行考核，并支付治理服務費。

      政府將治理后的部分土地通過劃撥、出租等方式，在一定合作期限內授予社會投資人使用，由社會投資人開發建設一些有利于保護土壤資源且能夠有效防止土壤二次污染的項目，如市政公園、特色景區等。政府和社會投資人可以就此運營產生的收益進行分成，且政府分成部分可以沖抵土壤治理費用。

      經過治理的土地，也可以出讓用于建設非污染項目。經過土壤治理和項目開發，帶動周邊地塊價值的增加。政府和社會投資人可以探索建立有關收益分享機制。

      四、案例分析

      1. 岳塘模式

      在目前為數不多的正在進行的土壤修復PPP項目中，湘潭市岳塘區竹埠港土壤修復工程率先開啟了將土壤修復和土地開發結合的PPP模式。

      湖南湘潭市岳塘區竹埠港老工業區，面積僅有1.74平方公里，卻是湖南省乃至國家重金屬污染治理的重點區域。該工業區由于長期的化工生產，每年排出大量的廢水、廢氣、含有鎘、銅、鉛等大量廢渣的重金屬，致使當地的土壤和地下水中的重金屬含量嚴重超標。且該工業區毗鄰湘江，離長沙市飲用水源地相距很近，對當地居民及長沙居民的日常生產生活造成巨大隱患。

      2014年1月，岳塘區政府與永清集團簽署合作協議，同年6月合資組建”湘潭竹埠港生態治理投資有限公司“，投入注冊資金人民幣1億元，其中岳塘區政府持有項目公司65%的股份。作為該項目融資、投資、監管的主體，項目公司將負責拆除工業區內關停企業廠房、修復遺留污染處和污染場地以及建設周邊區域的基礎設施。

      現在，該項目已建成室內處理車間面積3,800平方米，分成污染土壤堆放區、污染土壤修復區、污染土壤養護區3個功能區，修復合格土壤存放場地面積2,600平方米。日處理污染土壤能力為1,500至2,000立方米。這些被污染的土壤經過濃度檢測、固化、穩定化等程序和技術修復后，將被作為回填材料，應用于道路路基等基料回填，重新煥發出生機。[2]

      竹埠港工業區污染治理完成后，將會被開發成生態新城，參與項目的各方將從治理土地增值收益中獲得回報。

      目前，國家發改委下發復函(發改辦環資[2015]2075號)，批準湘潭岳塘竹埠港地區為全國環境污染第三方治理試點單位。

      2. 武漢金口垃圾場修復模式

      武漢金口垃圾場修復工程雖未采用PPP模式，但其對修復后土地的開發方式值得土壤修復PPP項目借鑒。

      武漢金口垃圾場興建于1989年，占地768畝，曾經是武漢最大的垃圾填埋場。金口垃圾場承擔了江漢、硚口、東西湖三個區的生活垃圾處理任務，經多年垃圾處理形成了長約1,300米、寬350米、體量達500多萬立方米的垃圾堆體。由于生態環境受到嚴重惡化、周邊居民的生活質量受到影響，金口垃圾場已于2005年關閉。

      2012年，武漢申辦園博會時大膽提出了把經修復的金口垃圾場原址作為園博會會址的想法，打動了園博會評審委員會的全部評委，最終獲得了2015第十屆中國園博會的舉辦權。歷經了3年多的垃圾處理、生態修復和園林景觀建設后，金口垃圾場原址煥然一新，再也沒有惱人的臭味和隨處可見的污水，取而代之的是綠意盎然、鳥語花香的園博園。

      從今年9月份武漢園博會舉辦至今，已經吸引了110萬人次參觀展覽。在園博會結束之后，園博園將作為城市公園永久保留，主體建筑將變成城市婚禮中心、室內主題樂園、五星級酒店、園林會所等，最大限度發揮了修復后場地的價值，實現修復、治理、利用、開發環環相扣的環境修復模式。在前不久閉會的聯合國氣候變化巴黎大會中，武漢市憑借對垃圾場生態修復后建設園博園的舉措，在全球94個城市申報的216個項目中脫穎而出，獲得了“C40城市氣候領袖群第三界城市獎”。

      五、結語

      在大力發展和推廣土壤修復技術的同時，還應發展和完善土壤檢測系統，建立土壤污染情況大數據平臺，形成防治一體的土壤治理體系。國家有關部門還應建立土壤開發利用標準，增強地方政府治理污染土壤的動力。土壤修復的公益性較強，通過引入社會資本參與土壤治理項目，可以補足資金缺口，減輕政府的財政負擔;通過競爭機制，能吸引更多擁有先進治理修復技術的企業投入其中，提高修復效率。

      土壤污染防治，需要根據各地的條件，因地制宜進行個性化的交易結構設計。我們有理由相信，隨著國家對環保的日益重視，土壤修復項目未來一定可以得到有效推進。