本文試從構建以信用為基礎的新型電力監管機制的視角就加快構建新型電力系統進行探討。

（來源：能源雜志 ID：energymagazine 文 | 盧延國 供職于山東能源監管辦）

習近平總書記關于以新能源為主體的新型電力系統重要論述，是對能源安全新戰略的豐富和發展，是我國實現“雙碳”目標的重要舉措，標志著我國電力行業進入了全面構建新型電力系統發展的新階段。

電力行業是碳排放和碳減排的重要領域，電力企業擔負著電力行業實現碳達峰、碳中和的主體責任，新型電力系統的建設決定著電力能源高質量發展的水平和電力的安全可靠供應，直接影響著我國“雙碳”目標的實現。

科學有效的監管既是構建新型電力系統的重要保障，也是推動能源高質量發展的重要力量。本文試從構建以信用為基礎的新型電力監管機制的視角就加快構建新型電力系統進行探討。

電力監管要作出新調整

新能源為主體是新型電力系統的核心特征。“主體”包括了兩個層次的含義：即裝機主體和電量主體。截至2020年底，我國水電裝機3.7億千瓦、風電裝機2.8億千瓦、光伏發電裝機2.5億千瓦、生物質發電裝機0.295億千瓦，分別連續16年、11年、6年和3年穩居全球首位。

未來新能源仍將保持快速發展勢頭，預計2030年風電和太陽能發電裝機達到12億千瓦以上，規模超過煤電，成為裝機主體；到2060年前，新能源發電量占比有望超過50%，成為電量主體。同時，電能占終端能源消費比重在2030年和2060年將分別達到39%和70%以上，遠遠高于當前27%的水平。兩個主體的演變必將帶來電源側、負荷側和電網側的系統性重塑和全方位變革。

作為我國能源監管的發軔，十幾年來電力監管不斷探索推進，已成為電力高質量發展的重要推動和保障力量。但是隨著新型電力系統的構建以及主體的演變，特別是由此帶來的電網能源資源配置的深刻變化，電力監管必須適應新變化、作出新調整。

經過多年的實踐，我國電力監管以安全監管為重點，以市場監管為核心，圍繞價格與成本、電網公平開放、供電服務、業務許可多點發力，不斷豐富監管內容，創新監管模式，監管效能日漸提升，監管對電力發展的保障作用日漸彰顯。

新型電力系統所具有的高比例新能源接入、高彈性電網靈活配置、高度電氣化終端負荷多元互動以及電網更高的數字化水平等一系列突出特點，決定了電力監管在監管理念、監管重點、監管方式方面必須做出新的調整。

以山東為例，目前山東電力調控中心調度的統調電廠為66家，裝機容量6389萬千瓦，占社會總裝機39%，無論是調度的可預見性還是廠網關系的協調性，整體來說表現為較強的確定性。隨著風電、光伏等新能源的大規模接入，電源端的不確定性、出力不可控性明顯增強，目前僅分布式光伏在山東電網的接入點就達50萬個，對電網的資源配置能力提出更高的要求，傳統電力系統“源隨荷走”的相對固定方式正在嬗變，在源端和荷端表現為更多不確定性，電力系統呈現全新形態。

無論是集中式新能源規�；�集約化開發和大范圍優化配置，還是分布式新能源便捷接入和就近消納，都需要有效發揮電網能源資源配置的樞紐平臺作用，以支撐和服務能源供給清潔化進程。電力系統的新變化和新的發展形勢，為開展以信用為基礎的電力監管轉型升級提供了契機。作為社會信用體系建設的重要內容，以信用為基礎的新型監管機制旨在通過建立信用承諾、信息歸集、分級分類、協同監管制度，實現信用管理體系的有序有效運轉。其作用主要表現為：發揮信用在創新監管機制、提高監管能力和服務水平方面的基礎性作用，激發市場主體活力，同時，有利于形成更大范圍的監管合力，提高監管效率，是推進國家治理體系和治理能力和現代化的必然選擇。

去年，黨中央、國務院又作出部署，明確把加強市場監管改革創新，健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，作為創新政府管理和服務方式，完善宏觀經濟治理體制的重要舉措。伴隨電力系統的轉型、電力主體的演變，特別是新的電力市場主體的增加、新業態、新模式的不斷催生，新型用能設備大量接入，電力監管要適應電力系統清潔化、市場化、智能化的發展要求、適應“雙碳”形勢下能源結構轉型持續推進的新形勢，強化對電力系統安全可靠運行的監管，必須把以信用為基礎的新型電力監管機制建設放在更加突出的位置。

必須強化對規劃和政策執行的監管

回顧我國可再生能源發展的歷程，成績值得總結，教訓也應該汲取。特別是“十二五”末出現的個別地區國家與地方發展規劃不統籌、不協調，導致出現“邊建邊棄”的情況，棄風棄光率一度高達11—15%。直到“十三五”期間，國家能源主管部門通過出臺一系列政策措施，采取靈活性手段，才讓棄風棄光率在去年底降至3.5%和2%左右。

面對風電和光伏即將到來的倍增，若是缺乏統一的規劃，相關政策不落實，管理監管不到位，各地快審批、搶規模、圈地盤，貌似“爭先恐后”、實則“各自為政”的亂象，則難以避免。為綢繆于未雨，防患于未然，必須用科學系統的規劃進行引領，用精準有效的政策，保障規劃的落地落實。事實上，今年以來，個別地方在“減碳”工作中，已經出現了用力過猛，去煤電“一刀切”、借碳達峰來攀高峰、沖高峰等現象，暴露出對碳達峰、碳中和政策理解不深入不透徹，在貫徹執行國家政策時出現了偏差，進一步凸顯了做好規劃和政策執行情況監管的現實必要性。前不久，中央政治局召開會議，明確指出，要統籌有序做好碳達峰、碳中和工作，盡快出臺2030年前碳達峰行動方案，堅持全國一盤棋，糾正運動式“減碳”，先立后破，堅決遏制“兩高”項目盲目發展。

進入構建新型電力系統的發展階段，規劃出了問題，不管是發展建設過快，與電網消納能力不匹配，還是建設滯后，都會造成電力供應短缺，直接影響電網的安全運行，也影響整個經濟社會發展。

作為我國實現“雙碳”目標的主要舉措之一，以新能源為主體的新型電力系統建設，在“3060”這樣一個大背景下，如何制定規劃、出臺政策，使規劃更加合理科學，讓政策更加符合實際，符合我國新型電力系統的現實發展殊為重要。

我們應堅持全國“一盤棋”、行業“一盤棋”，實行通盤考量，強化頂層設計。保持“一張藍圖繪到底”的韌勁，秉承“一把尺子論短長”的作風，落實政策，不折不扣，令行禁止。堅決杜絕“一哄而上、一哄而散”的突擊式、運動式發展、堅決糾正“上有政策、下有對策”的各類地方保護。要堅持新發展理念，構建新發展格局，切實處理好中央和地方、當前和長遠、存量和增量以及行業之間、部門之間的關系，科學編制行業發展規劃，增強規劃和政策的科學性、權威性，發揮規劃的戰略導向作用。

著名管理學家德魯克說“真正的困難不是確定我們需要哪些目標，而是確定如何衡量這些目標”。隨著分布式能源、綜合能源系統、微電網、儲能的快速發展和負荷端的有序放開，新型能源市場主體不斷催生，監管對象規模會爆發式增長。運用信用分級分類監管的手段，不僅促進實現監管對象的全覆蓋，也有利于監管更精準，更具實效。

要統籌不同地區、不同行業，結合實際制定產業政策，特別是要做到國家與地方規劃銜接、電源電網規劃銜接，電源電網管理銜接，防止網源建設脫節，提高電網的接納能力，為新型電力系統的建設提供堅強保障。同時，圍繞規劃建立指標評價體系，檢驗規劃和目標的可行性和實際成效，明確各類主體的失信行為、失信標準，圍繞信用監管標準開展事前、事中、事后的信息歸集，讓信用監管貫穿規劃、建設的全過程，發揮信用監管在能源治理中的基礎性、制度性作用。

必須加強對價格和成本的監管

新能源為主體，系統性成本會上升已成為業界共識。簡單說，因為新能源的高比例接入，配套電網建設、調度運行優化、備用服務、容量補償等輔助性投資會不斷增加，而這些增加的成本必然會傳導到終端用戶。

以德國為例，2019年德國可再生能源裝機占比接近40%（低于我國2020年42.4%的水平），比2009年提高了24和百分點，電價上漲了30%。而根據國網能源研究院的測算，我國2025年新能源電量滲透率超過15%后，系統的消納成本將是2020年的2.3倍。

加強對電價和成本的監管關乎新型電力系統建設的全局。電價改革是電力體制改革的核心，也是構建新型電力系統的關鍵，電價亦與其他能源價格須臾相連，攸關經濟發展和社會穩定。

作為新型電力系統的主體，新能源自身的特點決定了在電能供應經濟性方面會帶來系統建設和運營成本的上升。如何推動電源側降本增效，用戶側節能提效，電網企業履行好保底供電責任，利用靈活的市場機制釋放源網荷儲各環節潛力，將供電成本控制在合理范圍，既是新型電力系統建設面臨的現實問題，也是能源管理部門加強價格和成本監管的目標。

加強價格和成本監管，必須正確處理降電價的預期與系統成本上漲之間將越發突出的矛盾。我國的電價水平總體上是低的。目前全國工業平均電價和居民平均電價分別僅為OECD（經合組織）國家平均水平的70％和40％,甚至低于新興工業化國家的平均水平。40多年來，以明顯低于發達國家的電價確保了接近發達國家的供電保障能力、電力普遍服務水平和清潔能源供給能力。

近年來，隨著電價“三連降”的宏觀政策，在給實體經濟帶來真金白銀的同時，“電改就是降價”的認識誤區在一定范圍內普遍存在。而新型電力系統由于新能源能量密度小、發電年利用小時數低，為保障高比例新能源并網消納、系統安全與可靠供電，輔助性的投資不斷增加，整個電力系統成本隨之上升，會帶來終端電價上漲，這是一個基本事實。

罔顧電價改革市場化方向，持續降低電價，導致電價既不反映電力的商品價值，也會阻礙其他配套市場機制作用的發揮；面對系統性成本上升，不加節制由市場傳導至消費終端，既抑制了實體經濟產業競爭力提升，也不利于社會和諧穩定，影響人民群眾的認同感、幸福感、獲得感。二者皆不可取。在構建以新能源為主體的新型電力系統過程中，必須綜合考量市場和民生、效率和公平，積極構建適應我國國情的電力市場化價格形成機制。

建立和完善高比例新能源消納下合理的成本分攤機制。新能源因其出力的自身特性，必然會推高系統的消納成本。因此，要全面推動新能源消納成本在發電側、電網側和用戶側的合理分攤，還原電力的商品屬性，體現市場價格正常波動，提高電力資源配置效率，完善價格形成機制。

在強化監管的前提下，發揮市場對價格的調節功能，借鑒發達國家的成功經驗，深化輔助服務市場建設，明確輔助服務成本向終端用戶傳導。同時，充分認識我國仍然是世界上最大的發展中國家、仍然處于社會主義初級階段、仍然處于工業化進程中的基本國情，電價調整要充分考慮社會各方面承受能力，注重經濟效益與社會效益協同，將供電成本控制在合理范圍。既要防止電價過低阻礙能源轉型進程，也要防止電價過高影響公共服務供給和實體經濟競爭力。

發展高比例新能源的過程，就是一個破解“既要、又要、還要”能源“不可能三角”的艱難過程。與其他國家相比，我國“雙碳”進程在速度、力度、繁重程度上，困難更多、任務更艱巨，必須要扭住價格這個關鍵，強化成本管控，努力破解難題、化解矛盾、規避風險，堅持市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，加快構建適應我國國情的電力市場化價格形成機制。

加快標準體系建設是基礎

以新能源為主體的新型電力系統是一個系統的集成，無論是在電源側還是用戶側、電網側，都會發生重大深刻的轉變。除了新能源發電裝機大幅度上升，用戶側分布式新能源應用更為廣泛，需求側參與電網調節的內外部驅動力進一步增強，消費者和生產者兼具的特點將日漸突出。大規模新能源并網后，對電網柔性可控提出更高要求，電網保障電力持續可靠供電和安全穩定難度增大。

同時新型儲能、中小型抽水蓄能等技術和產業將加快發展及推廣應用；靈活性火電機組、天然氣與儲氫調峰電站、儲熱與儲能電站的調峰電源體系會不斷加快。

整體來說，電網是由確定性系統向不確定性系統逐漸演變，電力系統無論是自身的建設還是運行，比以往任何時候都復雜艱巨，比以往任何時候都更加需要科技創新和技術標準的支撐保障，比以往任何時候都更加需要堅持系統觀念，加強標準體系建設，特別是針對科技創新和重大突破，配套制定標準規范，為新型電力系統建設提供保障。

在能源互聯網背景下，既是消費者、又是生產者的全新模式改變著能源電力服務形態。需求側響應、虛擬電廠及分布式交易越來越多地成為用戶的新選擇，綠色電力、定制化服務、優質供電、精準計量、電力大數據增值服務成為用戶的新需求。現有的電力系統將會面臨嚴重的技術挑戰，目前技術體系還無法支撐未來新型電力系統的建設，現有各類技術標準和規范也不能滿足新技術新裝備新業態的需求。

以儲能為例。截至2020年，我國已累計投運儲能項目裝機達3560萬千瓦，但其中絕大部分為抽水儲能，電化學儲能等新型儲能不足總裝機的10％。包括投資多重分擔的市場機制不健全、實現可持續發展的商業模式不成熟、賴以發展的電價政策不明確、提供技術保障的標準規范缺失等一系列問題，嚴重影響儲能項目的規�；�可持續發展。

而隨著新型電力系統的加快構建，儲能將快速發展。國家發改委、國家能源局日前發布的《關于加快推動新型儲能發展的指導意見》中指出，到2025年，實現新型儲能從商業化初期向規�；�發展轉變。新型儲能技術創新能力顯著提高，核心技術裝備自主可控水平大幅提升，裝機規模達3000萬千瓦以上。要實現這一目標，就必須盡快制定與完善儲能項目的標準體系、商業模式、安全制度和激勵機制，明確其獨立的市場主體地位，促進儲能高安全、低成本、高可靠、長壽命發展，形成商業化、規�；�的長效機制。

事實上，從能源監管的全局來看，包括電力在內的部分領域監管指標和標準不僅不合理、不具體，甚至缺少實用性、缺少實踐驗證。通過建立完善科學實用的標準體系，實現對電力系統的分級分類管理，提高監管效率、提升監管效能具有重要的現實意義。適應構建新型電力系統的新要求，必須加大科技創新，把科技創新、技術進步擺在新型電力系統建設的核心地位，把制定出臺、頒布實施相應的標準規范作為推動新型電力系統建設的重要措施，加快完善電力系統技術體系。

從監管的視角看新型電力系統的構建，難免有管中窺豹之虞，但也有“見一葉知天下秋”的真意。能源治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，構建以信用為基礎的新型監管機制是能源治理的重要組成部分。構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系，新型電力系統的地位最為重要。而電力監管的文章做足了，電力能源的治理體系、治理能力現代化便有了堅實有力的保障。