國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱“國家管網公司”）12月9日在京正式成立，據悉，國家管網公司主要職責是負責全國油氣干線管道、部分儲氣調峰設施的投資建設，國家管網公司成立對于地下儲氣庫、LNG接收站等儲氣設施的運營模式有何影響？

優先解決資產劃轉與運營規則制定問題——訪國家發展改革委價格監測中心研究員、高級經濟師劉滿平

（來源：微信公眾號“能源研究俱樂部” ID：nyqbyj 作者：鄭徐光）

國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱“國家管網公司”）12月9日在京正式成立，標志著深化油氣體制改革邁出關鍵一步。國家管網公司掛牌成立后要優先解決哪些問題，對市場格局帶來哪些影響，特別是儲氣調峰設施運營模式將發生哪些變化？如何對其監管？圍繞上述問題，國家發展改革委價格監測中心研究員、高級經濟師劉滿平近日接受記者專訪，分享了他的深入思考。

據悉，國家管網公司主要職責是負責全國油氣干線管道、部分儲氣調峰設施的投資建設，負責干線管道互聯互通及與社會管道聯通，形成“全國一張網”，負責原油、成品油、天然氣的管道輸送，并統一負責全國油氣干線管網運行調度，定期向社會公開剩余管輸和儲存能力，實現基礎設施向所有符合條件的用戶公平開放等。

優先解決資產劃轉與運營規則制定問題

記者：

您認為國家管網公司掛牌成立后要優先解決的問題是什么？

劉滿平：

隨著人員安排陸續到位，國家管網公司要在做好天然氣冬季保供的基礎上，優先解決資產劃轉問題，其次是運營規則制定問題。

國家管網公司由國務院國資委、中石油、中石化、中海油共同出資，相應持股比例分別為40%、30%、20%、10%。由于中石油掌握約70%的國家長輸油氣管網，這些資產納入到國家管網公司，會超過其30%的持股比例，而中石化、中海油管網資產少，遠遠達不到20%、10%的持股比例，后續要以現金或其他資產方式進行平衡。這個過程涉及資產作價評估，需要“明算賬”。

運營規則制定包括管道投資建設規則、管輸定價、管容分配、交易機制、信息公開、氣質準入標準、技術規范、行業標準等諸多方面。僅管容分配上，要研究采用先到先得，還是其他方式，需要認真研究。每個方面會涉及很多細節性問題。此外，要做好天然氣合同的銜接，尊重之前的合同。對于長期進口合同價格倒掛問題，政策上雖明確國家用股權收益來彌補政策性虧損，具體彌補多少也需由國家管網公司考慮。

過渡期間，建議國家管網公司繼續執行之前的價格、規則等，不宜調整太大，等磨合成熟后再出臺新的規則，穩妥推進改革。

國家管網公司成立將重塑天然氣市場格局

記者：

國家管網公司成立將對天然氣市場格局帶來哪些影響？

劉滿平：

按照油氣體制改革“管住中間、放開兩頭”的總體思路，國家管網公司成立將打破上中下游一體化的油氣體制，為形成X+1+X的市場格局奠定基礎，重塑天然氣市場格局，推動整個天然氣市場化改革。1是“全國一張網”，全國統一高效集輸的油氣管網，形成強大的“中間”。上下游市場充分競爭，形成X局面，上游是多元氣源，下游是終端銷售。

國家管網公司成立后，將從資源、消費、基礎設施以及金融市場等方面影響我國天然氣市場。在資源端，由于政策放開，將會有更多有實力的市場主體進入上游勘探開發和進口LNG環節，促使大量LNG現貨、新簽中短期進口合同涌現，利好國內資源市場供應。在消費端，供氣主體進一步增加，銷售范圍擴大，市場競爭更加充分，由此可降低天然氣價格、促進天然氣消費。在基礎設施方面，合理收益預期下，更多社會資本進入天然氣基礎設施領域，將在一定程度上促進管網、LNG接收站、儲氣庫等設施建設。在金融市場方面，有利于推動天然氣現貨和期貨市場發展，同時借助上海石油天然氣交易中心等平臺讓天然氣產品定價更加合理。

分別來看，國家管網公司的成立對天然氣產業鏈上下游市場主體產生的影響包括：

對于上游油氣企業，一是失去管網及儲氣庫、LNG接收站等優質資產，影響企業收益，國家管網公司的股權紅利需要長時間來兌現；二是由于上游勘探開發是高風險、高收益，資本、人才、技術密集的環節，短時間內，更多的資本或者人員即使進入，也不足以對其形成挑戰。

對于省級管網，未來國家管網公司會采用多種多樣的方式，促使省級管網納入到國家管網中來，形成全國“一張網”，但并不意味著所有省級管網都納入到國家管網公司，省級管網也可以單獨存在，但必須按照國家管網公司的規則、標準來執行。這個過程會涉及國家管網與省級管網、國家管網與與地方政府的利益沖突。

對于城市燃氣企業，一是可以進入上游環節，獲得更多資源供應；二是很多地方單一氣源供應可變為雙氣源、多氣源供應；三是要面對上游油氣企業做大做強下游市場的激烈競爭；更長期看，城市燃氣企業也面臨管輸與銷售業務分離的改革挑戰。

對于油氣進口商，只要能獲得國外油氣資源，并得到國家管網公司的剩余管容，就有機會直接對接下游客戶。

儲氣設施投資運營將形成兩種模式

記者：國家管網公司成立對于地下儲氣庫、LNG接收站等儲氣設施的運營模式有何影響？

劉滿平：

分兩類看，一類是少量的劃歸國家管網公司所擁有（控股）的地下儲氣庫、LNG接收站，因為按照改革設定目標，國家管網公司不以買賣天然氣、不以價差為盈利模式，那么他所擁有的這類地下儲氣庫、LNG接收站主要滿足應急保供要求，其建設運營費用會列入國家管網公司的準許成本，收益也會列入準許收益中，我們可以不用考慮。

另一類更受社會關注，即非國家管網公司所擁有（控股）的地下儲氣庫和LNG接收站。比如像中石油擁有的地下儲氣庫，原來是作為油氣管網附屬設施建設的，通過管輸收益補償投資經營成本，管網被拿出來以后，儲氣庫要單獨運營，中石油作為經營主體。這就需要對目前儲氣庫基礎設施的投資機制、儲氣服務（儲氣設施注采、存儲服務等）價格和儲氣設施天然氣購銷價格進行一些調整，能夠讓儲氣庫運營盈利，如果不盈利，就不可能吸引其他資本進入。

去年，國家發布《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》，明確儲氣服務（儲氣設施注采、存儲服務等）價格和儲氣設施天然氣購銷價格由市場競爭形成，但從目前實際情況看，儲氣市場價格還無法由市場定價，一是投資運營主體比較少，二是盡管儲氣市場價格放開，但天然氣終端門站價格和居民價格還沒有完全放開，甚至受到一定制約，再者現有價格機制沒有體現儲氣調峰價值。如果儲氣價格能體現調峰價值，給投資主體形成盈利預期，才會吸引社會資本進來，促進LNG接收站、地下儲氣庫建設，這是一個核心。

就LNG接收站與地下儲氣庫相比較而言，社會資本可能會優先選擇接收站建設，因為接收站建設約束條件相對少，技術上成熟，建設周期短，地方積極性也比較高。

強監管：監管的市場化和市場化的監管相結合

記者：如何進行監管，防止國家管網公司“一家獨大”，形成新的壟斷？

劉滿平：

做好監管也是很重要的問題。從監管體系建設上，要監管的市場化和市場化的監管相結合。監管的市場化是指多機構、多手段的監管，形成監管合力。除了加強政府監管以外，還要加強行業協會監管、社會監督、企業自律，多采用大數據、信息手段加強監管。市場化的監管是指劃分清楚政府與市場發揮作用的范圍，政府該管的就要管，不該管的就不要去管，政府管住壟斷性環節業務，放開競爭性環節業務。

從監管內容上，國家明確列出六大方面監管，包括規劃落實、信息公開、管輸價格、安全運營、公平開放，以及資產與服務的監管等，基本回應了社會對成立管網公司監管的主要關切。具體監管措施還沒有明確，需要各方面積極研究。

我認為，僅有這六大監管還不夠，隨著實踐發展，還有其他方面需要監管，比如說經營行為監管，假如國家管網公司經營行為偏離了改革設計目標，就需要進行引導糾偏。

行業發展將呈現大改革、全開放、強監管、多競爭、降收益特征

記者：未來天然氣行業發展將呈現什么特征？

劉滿平：

未來天然氣行業將進入一個大改革、全開放、強監管、多競爭、降收益的階段。大改革指行業大的體制改革；全開放指上下游環節全面開放，上游對社會資本開放，下游管網原來不允許外資持股的，這次改革明確說城市50萬以上人口可以由外商控股；強監管是指加強市場秩序和壟斷環節監管，如上游區塊流轉退出需要進一步監管，下游燃氣工程安裝費的監管，還有對輸配環節成本監管；多競爭是指逐步形成X+1+X多元化市場體系，上游和下游多元市場主體，增加競爭；降收益是指天然氣行業競爭收益逐步向社會平均收益靠攏，相比原來的行業高收益會有所下降。