今年年初,中央環境保護督察組在河北開展了為期一個月的環境保護督察,并于5月初向河北省政府反饋督察意見。在督察過程中,督察組落實黨內法規和國家法律法規雷厲風行,對待違法違規態度堅決,督察效果顯著并引起了各方關注,被認為是用中國思維和中國方法解決中國特殊環境保護問題的一次成功嘗試。通過中央環保督察組河北督察工作的具體實踐,可以初步總結出我國環境保護督察的一些基礎理論和方法,如督察的根本目的、核心基礎和作用機制等,為環境保護督察工作的全面推行奠定基礎。
督察的根本目的
目前,已有眾多沿海城市依靠化工、港口等先天條件,發展外向型經濟,初步完成工業化進程,率先實現了經濟與環保的雙贏。盡管中部地區發展稍有欠缺,但正在奮力崛起。經濟的發展對生態環境的影響不容小覷。從中央環境保護督察組的反饋意見中可以看出河北省環境保護工作存在的問題,如環境保護壓力傳導不到位、違法違規上馬項目現象突出等。究其原因,河北省沒有得當處理好環境保護與經濟發展之間的關系,粗放式經濟發展致使區域環境問題頻發,而棘手的環境問題又影響地區經濟,此種惡性循環模式成為當下全局性環保圖景的一大“毒瘤”。
治理環境污染陣痛在所難免,不能因為一時的經濟增速而影響生態文明建設的大局。若當下不采取有效措施加以平衡,日后定將付出沉重代價。由此可見,督察之目的在于督促地方黨委、政府機關恪盡職守,切實平衡好環境保護和經濟發展的關系,促使經濟運行早日步入新常態。
督察目的實現的關鍵在于督企。用強制性手段關停企業容易,引導“三高”企業綠色、持續發展較為困難,而如何引導企業向高精尖方向發展更是難上加難。事實上,若是河北省經濟發展能立足地方實際、充分發揮地區特色,形成清潔、安全、低碳的優勢產業并不困難。例如,針對大型鋼鐵廠的環境問題,解決之道并非停止生產,而應兼并整合,提高生產效率,并通過增加環保設施投入來提高生態效益;又如,針對排污量大的水泥廠,應加大對科技研發的投入,生產高品質、低耗能的產品,促使企業利益與社會效益的雙贏。綜上所述,讓產能過剩的傳統型企業參與到供給側改革的浪潮中,順利實現轉型,也是督企的意義所在。
目前,督察目的的實現還有賴于解決地方保護主義這一難題。在督察期間,中央督察組共接到石家莊藁城區群眾舉報案件77件,在交由地方調查后,77件舉報中僅有7件屬實,占比不到10%。中央督察組認為,藁城區可能存在交辦問題調查不深入、不到位的情況,要求河北省對這77件舉報案件逐一核實。調查結果表明,這77件舉報案件基本屬實。兩次調查結果相去甚遠,調查過程某些環節弄虛作假不言而喻。由此可見,督察損害了一部分人的既得利益,一些傳統的地方經濟勢力和社會勢力甚至是徇私枉法的執法者都有可能對督察工作加以阻撓。當然,扭轉這個格局目前較為艱難,但只要中央督察組整治環境違法之決心堅不可摧,明法審令、奉公如法,相信督察目的實現的絆腳石終將被踢除。
督察的核心基礎
督察的核心基礎是黨政同責制度。黨政同責,即地方黨委與地方政府共同擔責,是撬動現行環境保護諸多僵局的杠桿。在深化改革關鍵之年,黨中央從領導干部自然資源資產離任審計、黨政領導干部生態環境損害責任追究等方面作出了制度性安排。在督察過程中,黨政同責不可避免地涉及到傳統體制和利益格局。
長久以來,中央督察地方政府的環保工作使得地方在環境污染事件應對和區域霧霾污染治理方面取得了一定成效。然而,在一些地方,地方黨委、政府環境保護權責不明確、不一致等問題也值得關注。
一方面,一些地方黨委“事不關己高高掛起”。一旦出了環境保護事故或者環境污染嚴重時,被追責的往往是事故責任者和政府環境保護部門,往往難以涉及地方黨委的領導人員。即使其因為重特大事故受到牽連,也只是作深刻檢查,難以涉及警告、記過、記大過等黨紀和政績處分,更不會被追究刑事責任。另一方面,一些地方政府對環境治理盡全力、攬全責,長久以來,黨委、政府權、責不對稱,很大程度上阻礙了環境治理的進一步發展。
因此,必須強化地方黨委在環境保護工作中的責任,從頂層設計的角度,讓黨政協同發力。黨政同責制度建設具有長遠意義,環境保護“黨政同責、一崗雙責”制度雖然推進不到一年,但效果顯著。在河北督察過程中,黨政同責制度的落實便是很好的例證。
落實黨政同責不僅應體現在督察過程中,也應體現在督察后保障性制度、監督機制的設立。2015年7月,中央深化改革小組十四次會議審議通過《環境保護督察方案(試行)》,對環保督察的具體實施作了原則性規定,但論及督察的程序、督察的體制建設、督察的機制保障,環境保護督察制度建設仍然任重道遠。因而,當務之急是,由國務院辦公廳和中共中央辦公廳聯合出臺《環境保護督察辦法》,詳細規定督察的范圍、內容,流程,使環境保護督察工作有法可依、有規可循。同時,完善后督察制度,建立評價考核機制,在中央環境保護督察組下設立專門專家小組,對環境污染開展后評估、后督察,對拒不改正者上報中組部、中紀委處理追責。
督察的作用機制
環境保護督察是貫徹落實黨中央環境保護重大部署的一項成功實踐,督察不僅在解決和處理突出環境問題方面揮出利劍,也使得地方黨委和政府的目標考核有章可循。近年來,黨中央和國務院陸續頒布實施一系列環境保護的政策法規,部署生態文明建設,其中,環境保護督察在總體統籌部署中扮演重要角色?梢灶A見,到2017年底前,全國范圍內(省、自治區、直轄市)全面推行環境保護督察體制的格局必將成形,也會相應地對全面推進生態文明建設發揮積極作用,這也是督察作用機制的直接表現。
如何更深層次地發揮督察的作用?中央環境保護督察應發揮環境保護部督察的專業性優勢。值得一提的是,環境保護部在華北、華東、華南、西北、西南、東北設立六大督查中心,代表環境保護部來督政,約談地方則由環境保護部環境監察局或者環保督查中心具體操作。無論是環境保護部環境監察局還是區域環保督查中心,其是環境保護部的部屬機構,對于和環境保護部平級的省政府和組織任免權受制于省級黨委的地市級政府而言,督查與約談并沒有太大“殺傷力”,地方陽奉陰違現象時有發生。而中央督察工作所代表的是黨中央和國務院,屬于“欽差大臣”,因此,六大環保督查中心可適當轉變督察方法,在發現違法違規情況后,可向中央環境保護督察辦公室反饋,并配合督察工作,加強自身權威。環保督查中心與中央環境保護督察組的聯手,可全面深入推進督察體制改革的深入。
近年來,河北成為華北地區乃至全國的空氣污染嚴重區域,成為京津冀環境治理一體化的巨大障礙。2016年1月,中央環境保護督察組進駐污染突出的河北省后,便與河北省委書記趙克志、省長張慶偉等主要負責同志進行個別談話。黨政“一把手”倍感壓力,必然加強對環保工作的重視,將環保任務目標逐級部署、分解、落實到相關單位和生產企業。河北省下達文件要求各級黨政負責人要狠抓落實,對問題企業出狠招、不留情,對失職官員嚴處理、不姑息。之所以如此大力度整治環境問題,相信與中央環境保護督察分不開。此次督察工作也將對河北省今后的環保工作產生重要影響。督察反饋意見針對河北省實施環境保護整治力度不深入、黨政“同擔責、共進退”的落實程度不高給予嚴厲批評,同時,督察也直接促進河北省委、省政府在環保方面提高認識,統一思想。
目前,社會各界普遍認為,環境保護督察制度是符合中國國情的富有效果的環境保護制度。按照部署,中央將逐步擴大督察范圍,使中央環境保護督察工作發揮實實在在的作用。
期望與建議
中央環境保護督察組進駐河北,并取得了顯著成效。這既說明黨政同責制度在環境保護工作格局中能發揮特別的作用,也說明中央環境保護督察制度能夠有力地推動黨政同責制度落地。作為中央環保督察工作的初次嘗試,針對河北省的環境保護督察首戰告捷,督察流程之緊密、態度之公正、執法之嚴明,讓公眾對環保工作重拾信心。在深入探究督察的目的、核心基礎和作用機制之后,期待未來全國普適的環境保護督察制度和格局早日形成。
要進一步改進中央環境保護督察工作,建議下一步做好以下幾方面的工作:一是在總結督察河北試點工作的基礎上,制定專門的督察程序和追責程序。這是督察制度化、規范化和程序化的必然要求,也是環境保護督察作用最大化的必要途徑。二是進一步加強中央環境保護督察工作的權威性,建議由正部級的領導帶隊督察,中組部和中紀委監察部的官員參與督察。三是拓展黨政同責的內涵,讓黨領導下的地方人大和政協也參與環境保護工作的責任格局。建議全國人大和全國政協派出官員參與督察,督促地方人大開展環境保護的權力監督,督促地方政協開展環境保護的民主監督,使環境保護真正成為各方面共同參與的共治工作。
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