去年年底，國務院辦公廳印發《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》，明確了2020年我國能源發展的總體目標、戰略方針和重點任務。其中要求，到2020年，一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右，煤炭消費比重控制在62%以內。究竟煤炭消費總量控制的必要性何在?會產生怎樣的影響?從政策層面上又該做哪些工作?帶著這些問題，記者在近日召開的《基于煤炭消費總量控制的煤炭行業可持續發展研究》報告發布會上，采訪了煤炭科學研究總院煤炭戰略研究規劃研究院副院長、研究員吳立新。

    多方壓力導致煤控勢在必行

    記者：為什么要實施煤炭生產總量控制?

    吳立新：從我國煤炭消費形勢看，煤炭作為我國的主體能源和重要的工業原料，有力地支撐了我國經濟社會的平穩較快發展。特別是近10年，煤炭需求持續大幅增加。初步測算，“十一五”期間，我國煤炭生產利用對國民經濟總量和增量的貢獻率分別為15%和18%左右，為促進國民經濟平穩較快發展，推進工業化、城鎮化和現代化進程，提供了重要的物質基礎和能源支撐。

    今后一定時期內，煤炭仍將是我國的主體能源。但隨著我國經濟發展方式的轉變和能源消費結構、能源生產結構的轉型升級，以及在環境氣候變化約束進一步增強等諸多因素的影響下，煤炭需求將降低。我國煤炭能源生產和消費利用過程中對大氣、地下水資源、生態環境不可避免地造成損壞。煤炭開采過程中會改變地下水徑流、致使土地沉陷，在露天開采過程中會造成植被的破壞。近年來由于大面積、大規模、高強度的開采，這種損害進一步加劇。隨著生態環境約束的進一步增強，煤炭行業可持續發展面臨更加嚴峻的生態環境挑戰。

    全國性的煤炭消費總量控制是中央政府的新決策。同時，近幾年來我國煤炭出現產能過剩，又面臨進口煤壓力，導致煤炭行業經濟效益下滑，實施煤炭生產總量控制勢在必行。

    吳立新影響有正有負

    記者：煤炭總量控制會對煤炭工業產生什么樣的正面影響?

    吳立新：在煤控情景下，煤炭工業存在可持續發展的正向效應。

    第一，提高科學產能比例，推動煤炭有序開發。在煤炭總量控制情景下，優先開發能夠增加科學產能的地區，減少或避免了為增加煤炭消費產生的高成本的非科學產能，有利于推動煤炭科學、有序開發。

    第二，提高集約化水平，使煤炭行業更有效率和競爭力。在煤炭總量控制情景下，會加快煤炭企業實施跨地區、跨行業、跨所有制的重組整合，同時也會促進大型煤炭企業走煤電聯營或煤電一體化道路，提高煤炭產業集中度和競爭力。

    第三，安全健康保障程度加強。煤炭總量控制情景下，煤炭開發向地質條件好、低瓦斯、火災小、水害小的地區傾斜，優先關閉不具備安全生產條件的煤礦，煤礦安全生產條件將大幅改善，煤礦死亡人數和百萬噸死亡率將顯著改善，職工生命安全得到有效保障。

    第四，降低煤炭開發對生態環境的擾動。煤炭總量控制情景下，淘汰非科學產能或采用煤炭綠色開發技術避免或降低煤炭開發對生態環境的影響，可實現環境友好。

    記者：煤炭總量控制會對煤炭工業產生負面影響嗎?表現在哪些方面?

    吳立新：負面影響在某種程度上也存在。主要表現在：第一，加劇產能過剩。隨著諸多新建礦井陸續投產，加劇了生產與消費布局之間的矛盾。第二，煤炭企業轉型發展面臨嚴峻挑戰。由于煤炭企業經濟效益大幅下滑，導致行業總體經濟實力下降，產業結構和產品結構調整更加艱巨和困難。第三，影響煤炭主產區的經濟發展。安全和環境約束增強，煤炭生產成本大幅提升，由于需求等因素受到抑制，煤價上不去，導致經濟效益大幅下降。第四，社會就業壓力增大。大量落后產能的淘汰和資源枯竭礦區的關閉，造成大量煤礦職工下崗。

    煤控政策核心：科學開采+清潔利用

    記者：為了保證煤炭總量控制，您有哪些政策建議?

    吳立新：在煤炭科學開采方面，首先，以科學產能指標體系為依據確保長期性。要將安全、高效、綠色作為煤炭行業可持續發展核心，將煤炭“以需定產”的開發模式轉變為“科學開采”模式，加快制訂煤炭科學開采的國家宏觀政策。

    其次，完善人才引進與培養機制，大力推進科研工作。政府必須重視高素質人才隊伍的培養和引進，積極鼓勵企業從國內外引進煤炭開采業發展中急需的各方面優秀人才，提高專業技術型人才的待遇。同時，引導大型煤炭企業與技術型院校合作建立煤炭開采業專業性技術人才培育基地，為煤炭企業發展有針對性的開展定向培養。加大對在職技術工人的培訓。

    再次，政府加大政策支持力度。建議政府對采用綠色采煤技術的煤炭企業給予技術補貼、企業綠色發展補貼和減免相關稅收，將環境治理成本計入煤炭開采成本，理順煤炭價格機制，充分調動企業科技創新的積極性。

    而在煤炭高效潔凈利用等技術領域方面，有幾方面工作需要開展。

    第一，完善頂層設計，建立國家煤炭清潔生產與利用統籌協調機制。

    第二，扶持煤炭清潔化技術發展，加大新裝備的推廣力度。

    第三，加大資金扶持力度，促進煤炭高效清潔轉化利用事業的發展。

    記者：實施煤控政策，從煤炭產能的倒逼機制和煤炭成本補償機制方面可以做哪些工作?

    吳立新：控制煤炭消費總量，必須從源頭控制煤炭的生產總量，淘汰落后產能，化解過剩產能。而對于構建煤炭消費總量控制的煤炭產能倒逼機制。有以下幾點建議：

    第一，落實好國辦99號文和104號文精神，重點關閉9萬噸/年及以下不具備安全生產條件的煤礦。

    第二，把國家層面系列煤炭企業脫困聯席會精神落實到位，切實按要求限產、降低煤炭生產強度。

    第三，實行節能減排，推進綠色生態礦山建設，建立起常規的煤炭企業節能機制。推廣應用產煤不燒煤，充分利用風源熱泵、水源熱泵技術，降低煤礦區自身用煤量。

    在建立科學產能的煤炭成本補償機制方面，應該做到以下幾點：

    第一，制訂《采掘會計準則》和《煤炭成本核算辦法》，健全煤炭成本核算制度。

    第二，加強煤炭安全成本管理。落實《關于調整煤炭生產安全費用提取標準加強煤炭生產安全費用使用管理與監督的通知》(財建[2005]168號)、增加煤礦安全設施的投入，全面提高煤礦安全生產素質。

    第三，加強煤炭環境成本管理。按照《環境保護法》、《煤炭法》和《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》，遵照“誰開發、誰保護，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，加強對開采煤炭資源造成的環境破壞的治理，建立礦區生態環境恢復補償機制，逐步使礦區環境治理步入良性循環。

    記者：實施煤控政策從產業退出機制上應該做哪些工作?

    吳立新：煤炭行業由于“黃金10年”的超常投資積累大量產能，導致目前全行業80%陷入虧損的境地，企業生存發展舉步維艱�？刂泼禾可�產總量，及時出臺落后產能淘汰退出機制，是政府提高經濟發展質量，推進產業結構調整的有效措施。為此，應該做到以下幾點：

    第一，依據產業特征設計落后產能淘汰退出機制。在設計相關機制時，首先要把就業放到重要位置，即要落實淘汰落后產能后企業職工的安置政策，要把淘汰落后產能和發展新興產業及服務業結合起來，為職工提供就業機會。另外，對于實施落后產能淘汰的煤炭企業和地區，應給予適當補貼，企業主動關停越早政府給予的補貼就應越多，對于超期拒不執行淘汰安排的企業，要對其實行恰當的罰款策略，引導落后煤炭產能盡快淘汰。

    第二，建立淘汰落后產能的財政資金機制。我國應該由各級財政設立淘汰落后產能專項資金，一方面對淘汰的落后產能的企業原有工人進行就業援助，另一方面，對落后產能的企業給予適當補助資金。

    第三，員工再就業保障體系的建立。一是解決下崗、失業礦區員工的基本生活和再就業問題;二是職工安置與產業轉型相結合;三是地方政府應積極主動地參與退出的煤炭企業的職工安置工作;四是完善失業統計體系，建立失業預警系統。

    第四，逐步建立系統化、常態化與市場化的退出制度。