理想很豐滿，現實很骨感。以此來形容近年來參與增量配電改革試點的各路社會資本的心情，再貼切不過。作為新一輪電改的突破口和最大亮點之一，增量配電改革為社會資本打開了合法投資、建設、運營配電網的大門。由于配網屬稀缺資源、盈利及商業模式想象空間大，增量配電業務的試點申報一度炙手可熱。然而，改革行至第五個年頭，社會資本對增量配電的投資熱情已直線下降，跌入冰點。
增量配電網原則上指110千伏及以下電壓等級電網和220（330）千伏及以下電壓等級工業園區（經濟開發區）等局域電網，不涉及220千伏及以上輸電網建設。配電業務放開之初，就被寄予了打破過去電網企業統購統銷的壟斷局面、形成多元化售電主體、推進電力市場化、拉動社會投資等目的。
從2016年11月首批試點名單公布到2019年10月第五批申報通知下發，國家發改委、國家能源局在三年時間里分四批總共批復了404個試點，其間取消24個。據澎湃新聞記者了解，剩下的380個項目生存狀況也不容樂觀：闖過了存量資產處置、區域劃分等關卡之后，由于價格、電源接入、規劃與建設等方面的隱形約束紅線，增量配電試點的投資回報周期成了鏡花水月�！肮┮欢荣r一度”、因幾分錢的輸配電價差陷入微利、僅保本甚至虧損已成普遍現象。
以澎湃新聞（www.thepaper.cn）近日了解到的位于東部某省份的10余家增量配電網試點項目（涵蓋已投運和尚未投運）現狀為例，絕大多數存在收益不穩定、電價倒掛的問題，國網控股的項目亦是如此。疫情襲來更是令多個項目的用戶增長和項目推進雪上加霜。即便是用戶結構理想、負荷增長快的增量配電試點項目，也陷入了“供得多虧得更厲害”的怪圈。無法盈利、虧損經營直接導致增量配網業主單位承壓，失去投資積極性。
上述有違改革釋放紅利初衷的現象為何出現？多家業主和業內分析人士將問題指向電價環節。
配電價格形成機制缺失，增量配電網蟄伏不前
現階段各地增量配電網配電定價方法基本都參照了《國家發展改革委關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》（發改價格規〔2017〕2269號）。該《指導意見》在明確配電網與省級電網具有平等的市場主體地位的同時提出，“配電網區域內電力用戶的用電價格，由上網電價或市場交易電價、上一級電網輸配電價、配電網配電價格、政府性基金及附加組成。用戶承擔的配電網配電價格與上一級電網輸配電價之和不得高于其直接接入相同電壓等級對應的現行省級電網輸配電價。 ”
上述定價機制不乏爭議。比如北京先見能源咨詢有限公司聯合創始人、副總裁沈賢義曾撰文提出，在各地已出臺的配電價格機制中，除了廣東省明確選擇“準許收入法“之外，大部分省區直接將省級電網輸配電價在電壓等級之間的價差作為配電價格的上限，完全沒有考慮配電價格的形成機制，也不管價差是否足夠配電網企業收回合理成本（或者是否獲得了超額利潤）�！捌渲胁糠质^還給這種做法冠以‘最高限價法’的名稱。實際上，省級電網輸配電價在電壓等級間的價差，只是一個邊界‘約束’，缺少配電價格形成機制，根本不能算作一種定價方法�！�
由于配電價格形成機制缺失，已投入運營的增量配電網和省級電網之間的主流結算方式是綜合電價結算，也即把增量配電網視為大工業電力用戶，執行電網與用戶之間、而非網與網之間的結算方法。
這一點引發了更大的爭議，業主們和不少學者認為，增量配電和省級電網之間應該是“網與網”的平等關系。
原因在于，配電網是公共電網，承擔電能的配送功能，運營者持有《電力業務許可證》（供電類），在法定區域內從事電網投資、電力供應的公共服務，按“準許成本加合理收益”原則獲取收益，其權利義務受《電力法》等法律的保護。從上述定位而言，配電網與不承擔公共電網投資義務、只享受電網服務的一般“電力用戶”有本質區別。
這種各界對增量配網身份的不同理解，令一家在東北地區持有多個增量配電項目的業主陷入尷尬。
該業主反映，其公司在其中一個項目上自主投資4億多元建設了配電網，為省級電網500千伏以下的輸配電線路投資節省了大量成本。但問題是，由于配電價格特別是與省級電網的結算價格無法確定，若將配電網作為用戶與省級電網結算，則配電網必然巨虧、無法生存�！叭绻皇亲鳛橛脩�，何須承擔如此高的投資成本？”現實處境令他十分不解。
中國能源報援引華北能源監管局聯合中國能源研究會中小配電企業發展戰略研究中心2019年4月印發的《京津冀增量配電業務改革試點調研報告》稱，以該《報告》中河北省目前執行的輸配電價為例，一般工商業用戶110千伏和1千伏價差為0.03元/千瓦時，220千伏和110千伏價差為0.005 元/千瓦時，上述兩個價差即為相關增量配電試點項目所能獲得的價格“天花板”。經《報告》測算，0.005元/千瓦時收益最多可以抵消110千伏電網的線損，諸如電網建設、運行維護、人員工資等剛性成本的覆蓋則無從談起。
業內人士認為，以差價作為配電價格的上限需要一個前提條件，即電壓等級間的差價需要反映實際成本。但這一前提條件在當前大部分省區都不滿足：由于電壓等級間存在嚴重的交叉補貼，省級電網輸配電價電壓等級間差價普遍過低。實際配電成本核定困難，未考慮分布式電源、季節性負荷對配電價格的影響，配電費中交叉補貼問題無法單方面解決等問題已令增量配電改革蟄伏不前。
電改律師團隊向國家發改委提議：完善配電價格
澎湃新聞了解到，針對增量配電網的配電價格問題，北京市鑫諾律師事務所展曙光律師團隊擬定的《關于盡快修訂完善<關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見>的意見建議》（下稱《意見建議》），已于7月下旬正式提交至國家發改委。按照《重大行政決策程序暫行條例》的規定，公民、法人或者其他組織認為重大行政決策及其實施存在問題的，可以向決策機關或者決策執行單位提出意見建議。
展曙光律師團隊曾為國內十多個增量配電業務試點項目的業主優選、公司組建、經營協議簽訂、存量資產處置、區域劃分等法律服務。在談及增量配電項目的生存性危機時，展曙光對澎湃新聞記者表示，目前的增量配電項目特別是新建增量配電項目的項目生產狀態不理想的占大多數，屬于普遍現象。
“特別是受疫情影響，不少配電網區域內都出現了計劃投資產業項目推后或取消的情況，對配電網負荷產生較大影響。存量配電項目的情況要好一些，但也有項目出現了負荷下降的現象，在國家不斷下調電價的壓力下，盈利呈現下滑趨勢，微利或保本經營者居多，有的也出現了虧損�！彼榻B說。
談及擬定提交《意見建議》的動機時，展曙光稱，其團隊一直在參與增量配電試點項目的實踐工作，最近越來越感覺到配電價格特別是配電網與電網企業之間的結算價格，已經成為束縛改革的緊箍咒�！耙环矫妫S著改革的深入，越來越多的配電項目即將投入運營，遇到價格難題的項目日漸增多，由個別現象上升為普遍現象；另一方面，為克服疫情影響，國家正大力推行新基建，需要進一步調動各方面包括社會資本的投資積極性，但受價格等因素的影響，社會資本投資配電的積極性正在消退，這顯然不符合中央的要求。為此，我們團隊依據《重大行政決策程序暫行條例》向發改委提出了意見建議，希望能引起發改委的重視，早日予以解決�！�
據介紹，該律師團隊在上述《意見建議》中提出，現行增量配電網的配電價格存在的典型問題包括：
一是《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》的結算制度將配電網作為一般“電力用戶”，與國家發改委出臺的其他政策文件相矛盾，有侵犯配電網經營者合法權益之嫌。配電網是電網，是依法取得《電力業務許可證》（供電類）并從事供電業務的配電網企業，與享受電力服務的一般用戶有本質差別，但《指導意見》卻將其當成相同電壓等級的用戶，這顯然是不妥當的；
二是《指導意見》采用的結算依據是《省級電網輸配電價定價辦法》，但該《辦法》適用于一般用戶而不適用于配電網，采用的結算依據不當，有適用法律錯誤之嫌；
三是由于交叉補貼的存在，輸配電價不能反映真實的輸配成本結構，且容量電費并未按電壓等級核定，因此，《指導意見》將省級電網輸配電價作為結算標準有損配電網的合法權益。
的確，中國錯綜復雜的電價結構，導致配電價格的厘定并不容易。展曙光認為，理想的配電定價模式，是配電網承擔共用輸電網的成本，不承擔其他配電網的成本。但該做法的基礎是反映真實輸、配成本的輸電價與配電價，需要輸電與配電分開核算，與之對應的最理想的電網體制是徹底的輸、配分開。但遺憾的是，輸配分開尚未明確列為新一輪電改的選項。
還原電力真實成本的背后交織纏繞著多個層次的新舊問題。其中之一是我國長期實施的交叉補貼政策，對輸配電價核算提出了挑戰。增量配電改革在國內并無先例可循，屬于極富創新性和挑戰性的改革任務。在交叉補貼完全取消前，增量配電改革推進過程中的癥結有解嗎？
“我們理解，在改革時期，新舊問題并存是一種正�，F象，比如，交叉補貼本身就是需要解決的問題，2015年發布的中發9號文明確要求，‘妥善處理電價交叉補貼。結合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼’，基本解決思路就是‘暗補’改為‘明補’。但遺憾的是，5年多了，在交叉補貼問題的解決上乏善可陳。那么，我們是不是一定要等交叉補貼解決之后再開展其他改革呢？顯然不能，需要創造性地以改革的方法解決改革中的問題�！闭故锕鈱ε炫刃侣務f道。
政策層面并不是沒有提出過配電價格靈活調整的操作空間。
比如上文中曾提及的2017年國家發改委《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》，明確規定了“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據實際情況，向國務院價格主管部門申請調整省級電網輸配電價結構”。
2019年初兩部門《關于進一步推進增量配電業務改革的通知》再度明確，鼓勵各地結合本地實際采用招標定價法、準許收入法、最高限價法、標尺競爭法等方法核定獨立配電價格。支持增量配電網企業在保證配電區域內用戶平均配電價格不高于核定的配電價格水平情況下，采取靈活的價格策略，探索新的經營模式。
不過，目前各地尚沒有進行輸配電價結構調整的案例。
地方政府、電網企業與增量配電主體如何平衡？
不容忽視的是，配電價格的改革還牽涉到大電網企業與增量配電網利益平衡等問題。
按照現行省級輸配電價核定配電價格，增量配電業主的投資積極性很受打擊，但也不可否認，電網企業承擔了更大范圍內的社會責任與兜底服務。有電網領域人士認為，省級電網之所以實行統一的輸配電價，是希望實現貧富間的幫扶。如果把配電環節電壓等級差加大，會導致居民和農業電價的上漲。
也有業內人士提出，電網央企以投資建設運營電網為核心業務，關系著國民經濟命脈和國家能源安全。它既受國務院國資委管理，又是行業改革的對象。國資管理要考核其經濟指標，行業改革要求其回歸公益屬性。在我國用電量增速趨緩，一般工商業平均電價連降，以及政府性基金與附加、增值稅率大幅降低背景下，電網央企身處國資管理要求與電改要求之間，也面臨困惑和無奈。
改革過程中的困惑和不易、各方觀點的僵持不下，種種糾結和難解可以在此引用中國電力企業管理《增量配電改革辨得失》報道中的一段話來概括：
“對地方政府而言，電網從弱到強的過程，見證了地方經濟發展壯大的歷程，特別是在部分以電力為基礎性產業的省份，地方政府出于對省內經濟發展的顧慮，倚重和拿捏的尺度搖擺不定并不難以理解；從電網企業的角度來看，其長期以來為地方、國家承擔了大量的社會責任，而無論是繼續發揮規模效益，還是出于同質化競爭的排他性，選擇‘戰略防守’也在企業合理的發展邏輯之中；從社會資本參與改革的角度出發，作為電力體制改革引入的新生事物，與原有主體相比，往往存在技術、成本及規模等劣勢，與此同時還要肩負起激活電網企業‘狼性’的重任，其所面對的改革推進周期，與利益的調整再分配，注定是漫長且殘酷的�！�
展曙光對澎湃新聞坦言，電網企業確實承擔了更大范圍內的社會責任與兜底服務，甚至還有人說電網企業承擔了財政部的部分職能。這確實是一個需要解決的問題。辦法其實早就在討論之中了，比如建立普遍服務基金，將交叉補貼由“暗補”改為“明補”等等；同時，增量配電網也要承擔合理的交叉補貼，如果承擔了普遍服務義務的，也要享受基金補貼。“因此，我們理解，改革是利益調整，但這種調整不能有違公平性，不能違反權利與義務相一致的原則，而是更加透明化、陽光化，更有效率、更加公平。”
據介紹，其團隊在《意見建議》中結合現有規定并結合改革實踐提出了過渡性方案：
一是明確增量配電網與省級電網是網網互聯關系，雙方之間的結算、聯網、調度等均按網網互聯的原則處理；
二是參照《區域電網輸電價格定價辦法》（發改價格規〔2020〕100號）規定的區域電網間輸電價格確定的原則和方法，制定增量配電網與省級共用輸電網絡輸電價格的定價辦法，核定合理的輸電價格；
三是鑒于輸電價格的核定需要一定周期和條件，為解燃眉之急、保障增量配電業務改革的順利進行，在核定工作完成之前，實行階段性過渡政策，具體可根據《關于規范電能交易價格管理等有關問題的通知》（發改價格〔2009〕2474號）中“送電省（區、市）電網企業的輸電價格（含損耗）原則上不得超過每千瓦時3分錢”的規定，確定配電網向省級電網支付的過網費為每千瓦時不超3分錢；四是為保障省級電網的合法權益，因執行前述過渡性政策造成省級電網準許收入和輸配電價變化的，按照《省級電網輸配電價定價辦法》在不同監管周期平滑處理，或根據國家政策調整。
“以上方案以有效政策為依據，充分考慮了電力行業的實踐和各主體包括電網企業的利益，我們認為可以作為過渡性解決方案。”展曙光稱。
他同時建議，增量配電業務網是弱小的新生主體，與既有的強大電網企業之間是競爭關系，而且在區域劃分、公網接入、輸電網絡等多方面受制于電網企業，這種情況下，應該參照電信等其他行業市場開放之初的做法，對新進入的弱小主體予以扶持，對原有的強大主體予以限制。
針對部分業內人士對增量配電網增多會形成“小壟斷”的擔憂，展曙光認為，很多試點項目都采用了特許經營模式，一方面通過競爭性準入選擇經營者，另一方面通過特許經營合同對期限、權利義務、違約責任等進行明確約定，讓經營者獲得經營權的同時，承擔法定義務和約定義務，如果不能履約，就要接受處罰，嚴重者甚至要被剝奪特許經營權。除采用有別于傳統授權經營模式的特許經營模式外，還要加強市場監管�！笆袌霰O管不見得什么都管，從實踐情況來看，我們建議重點保障用戶的選擇權，讓用戶來制約配電網經營者�！�
增量配電改革已經到了考驗地方政府和能源主管部門政策創新及科學監管能力的最關鍵時刻。
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