能源低碳化事關人類未來。政府的“有形之手”和市場的“無形之手”如何形成合力，至關重要。為此，《能源評論》邀請了中國工程院院士杜祥琬、社科院學部委員潘家華、科技部原副部長劉燕華、國家發展改革委價格監測中心研究員劉滿平等資深專家以及碳市場領域的行業大咖，探討政策著力點在哪里、如何構建全國碳排放權交易市場（以下簡稱“全國碳市場”）等話題。

（來源：微信公眾號“能源評論•首席能源觀”  ID：CEO_ER  作者：賓暉）

上海市于2008年成立了全國第一家環境能源交易所，并出臺了全國第一個碳交易管理辦法，即《上海市碳排放交易管理辦法》。作為首批碳交易試點城市，經過7年試運行，上海市高耗能行業碳排放降幅明顯，全市能源結構持續優化，企業自主減排意識加強，試點企業碳排放較2013年減少約7%，其中電力、石化和鋼鐵行業分別下降8.7%、12.6%和14%。

截至2020年10月30日，上海市納入碳排放配額管理的企業已全部完成2019年度碳排放配額清繳。

哪些經驗值得推廣？

首先，制度先行。上海市在推進碳交易試點工作中堅持制度先行，碳交易正式啟動前，已建設了較為完善的制度和管理體系，形成了一整套以市政府、主管部門和交易所為三個制定層級的管理制度。

通過制定出臺《上海市碳排放交易管理辦法》，明確建立起總量與配額分配制度、企業監測報告與第三方核查制度、碳排放配額交易制度、履約管理制度等碳排放交易市場的核心管理制度和相應的法律責任。

其次，擴大交易主體行業范圍。2013年上海市碳交易試點啟動初期，共納入了鋼鐵、電力、化工、航空等16個工業及非工業行業的191家企業，其中，考慮到航運業的國際屬性，上海市是全國第一個把航空業納入到交易主體范圍的試點。2016年以后，為進一步加強碳排放管理力度，納入交易主體范圍的企業范圍再次擴大，目前已將航空、港口、水運等高排放非工業企業及部分建筑企業納入，涉及27個行業近300家企業。

再次，明確總量控制目標并不斷優化配額分配方法。配額分配的核心是碳排放控制目標的分解和各法人主體責任的確定，這對管理目標的實現和市場的發展都有非常重大的影響。在總量控制上，與歐洲自上而下的控制方法不同，上海市結合了階段碳排放強度下降目標、能源管理控制目標、經濟增長、能源結構、產業結構等多重因素，通過“自上而下”和“自下而上”相結合的方法確定并適時公布配額總量目標。

在發放方法上，目前上海市碳交易企業中，除部分嚴格控制的高排放單位和產品結構非常復雜的單位仍采用歷史排放法外，其余均采用基于企業排放效率及當年度實際業務量確定的歷史強度法或基準線法開展分配。發放方式從全部免費轉向部分有償，結合高碳能源使用提出免費發放比例（93%~99%），體現區域能源結構調整導向。

最后，形成一套具有可操作性的核算方法和核查制度。一是率先制定出臺企業溫室氣體排放核算與報告指南，以及鋼鐵、電力、航空等9個行業的碳排放核算方法，明確了核算邊界、核算方法以及年度監測和報告要求。二是嚴格核查機構管理，核查規則明晰且具有可操作性。三是依法建立復查和審核機制，委托專門機構對核查報告進行復核，通過第四方復查機制進一步保障數據準確有效。

哪些環節需要完善？

盡管上海市碳排放企業已連續七年實現了100%履約，但上海市碳交易市場仍存在一些問題。

第一，碳市場交易行為仍以履約為主，交易集中在履約期前，履約期過后快速進入冷卻期，市場周期性波動較大，市場總體流動性不足。第二，市場參與度有待提高，實際活躍的市場參與主體和進入市場流動的配額量總體占比均不高，市場活躍度有待進一步提升。第三，市場受政策影響較大，易造成價格的大幅波動，對政策連續性要求和主管部門市場管理能力要求較高。

目前，上海環境能源交易所還承擔著全國碳排放交易系統的建設以及全國碳交易所機構平臺的組建工作，因此，在為全國碳市場建設探路的同時，針對上海試點出現的問題，歸納出以下幾點建議：

第一，需建立具有法律效力、多層次的碳交易法律體系。目前的《碳排放權交易管理辦法（試行）》僅僅是作為規章制度存在，法律約束力較弱，且規定的內容較粗，具體的內容多放在法律效力層級更低的細則里面，建議提高碳交易制度的立法層級。

第二，需要建立拍賣比例較高、重點排放單位主體范圍較廣的分配制度。配額拍賣比例需要不斷提高，增加企業碳排放成本，同時在行業范圍上進一步擴大，特別是將碳排放增長速度較快的行業納入管控范圍。

第三，建立具有金融屬性、鏈接國際的交易市場。進一步創新金融產品，開發多種功能的衍生品；同時，嘗試引入個人投資者，做好風險控制。自愿減排市場上可以探索建立國際間的交易市場。

第四，建立符合國際標準、基于區塊鏈技術的核查制度。增加碳排放核查報告的透明度，探索運用區塊鏈技術提高排放數據的準確性；同時，根據國家的碳排放管理辦法，完善企業碳排放報告的信息公開制度。