（一）歐盟公共財政支持節能的運作模式
　　1．資金來源
　　財政預算撥款是歐盟公共財政支持節能的主要資金來源。歐盟目前用于能源研究方面的預算占歐盟全部預算的4.5％。歐盟正在實施的2002－2006年"五年綜合計劃"共165億歐元，其中用于提高能源效率方面的財政撥款22億歐元。
　　2．運行機制
歐盟的節能工作主要由研究總司、能源和交通總司負責。研究總司主要負責研究與開發項目，項目資金支持主要限于這兩個領域；能源和交通總司主要負責示范和推廣以及能效標準的制定，但是其示范性項目基本接近市場。為了保證科學性和透明度，歐盟吸收社會有關方面人士成立專家小組，負責對項目進行評估和驗收。此外，歐盟還成立了歐盟成員國委員會，負責對項目進行決策，以使歐盟的決策符合歐盟各成員國的利益。
　　3．效果評價機制
　　歐盟及有關國家對公共財政支持節能項目的效果評價機制，主要體現在項目招投標制和項目合同管理制。歐盟各部門通過招投標制對項目進行直接管理，首先向社會公開發布項目指南，進行招標，各申請者將投標報告交給招標方，招標方再將投標報告交由專家小組，由專家小組打分，專家小組不進行決策，招標方將附有專家打分的報告交由歐盟成員國委員會討論，并由其最終決定。對中標者，招標方與其簽訂一份詳細的合同，這是整個項目管理的核心。為了加強對項目的監管，項目承擔方每半年都要提交一份項目進度報告，招標方根據進度進行撥款。不僅如此，招標方中途還派出財務和技術官員對項目進行財務和技術上的檢查和審計。
   

    （二）英國公共財政支持節能的運作模式
    1．通過設置專門稅種為節能項目籌集資金
英國公共財政支持節能的資金是通過向終端消費者征收能源消費稅的形式來籌集節能資金。目前向終端能源消費者課稅的水平是：電力0.043鎊/度、天然氣0.015鎊/度（根據熱當量換算）。能源稅從2001年開始征收，當年征收了10億英鎊。能源消費稅并不完全用于節能，2001年征收的10億英鎊能源消費稅的20％用于節能，其余80％用于失業和社會救助等社會福利事業。
　　2．節能管理機構
　　英國負責節能的政府部門是環境、食品和農村事務部（FEFRA）。該部的職責是制定相關節能政策和法規，管理政府對能效投資的資金，但不對節能項目進行直接的組織管理。政府對節能投入的資金是通過環境、食品和農村事務部下屬的基金會來執行。目前環境、食品和農村事務部下面設立了兩個基金，一是碳基金（Carbon Trust，CT），主要用于工業和交通方面的節能，二是節能基金（Energy Saving Trust，EST），主要用于建筑方面的節能。管理這兩個基金的機構都是非盈利性組織，其開展活動時，雖然可以對外收取一定的費用，但是其盈余不能用于對外投資，只能用于今后相應工作的開展和對相關項目的資助，其工作人員的待遇按照國家公務員的標準，其業務運作費用均根據預算從基金中支付。
　　另外，英國負責可再生能源的政府部門是英國的貿工部（DTI），貿工部對項目進行直接管理，直接面向公眾和私人團體，采取招投標的形式進行，通過項目的招投標、監管和評估等事宜直接對項目進行管理。
　　3．基金的用途
　　英國政府對節能的投入，按照預算直接撥給基金會，由基金會具體執行有關項目，但支持領域、支持方向是由有關政府部門來決定。目前基金主要用于節能技術的推廣、高效節能技術的研發和示范，以及對終端用戶采用高效節能技術、設備給予適當補貼三個方面。上述三個方分別通過一個國家級的、持續的項目來實施。
　　節能技術的推廣是通過"最佳節能實踐項目"（2002年改為能源行動計劃）來實施。該項目2001年的預算是2000萬英鎊，由英國最大的能源咨詢公司AEA下屬的ETSU來執行。ETSU有20多個雇員，下設案例開發部、技術推廣部等部門。能源行動計劃的活動包括直接面向公眾和私人團體宣傳、培訓、推廣和調研，并開展一些政策研究。該項目通過組織研討會或出版物的形式公布在能效方面較為成功的實踐，對成功的示范性項目進行推廣，對各種用能設備、交通工具和建筑領域內的設計、建筑、操作和控制人員進行培訓，同時也對能源效率方面的研究和開發進行財務支持，這種財務支持最高可以達到研究與開發總成本的49%。最佳節能實踐項目是英國在發達國家開發的最為成功的節能項目，其投入產出比為1：15，即政府投入1英鎊，節約的能源費用是15英鎊。目前世界銀行正將這一成功的做法在發展中國家逐步推廣。
　　高效節能技術的研發、示范通過"低碳創新項目"來實施。主要是鼓勵、支持高效節能技術的研發，幫助某些新技術進行融資，以使其最大可能地實現商業化。該項目不僅支持高效節能設備技術的開發，而且也支持任何可提高企業能源效率的方法措施，如培訓、管理系統軟件的開發等。2001年該項目的預算是3600萬歐元。支持的形式包括研發補貼、貸款貼息。其中項目研發費用的支持額度，一般最多不超過項目研發費用的50%。
對終端用戶采用高效節能技術、設備給予補貼，稱為"資本津貼項目"。通過對終端用戶提供一些稅收優惠和特別折舊優惠，可促進終端消費者對節能的投資。該項目于2001年4月開始啟動，由信托基金和財政部共同管理，2001年的預算資金是1.13億歐元，2002-2003年的預算資金達到2.1億歐元。
　　在上述三類項目的執行中，基金會獨立運作，政府的環境、食品與農村事務部對基金的運作進行監管，但如果項目的資金投入較大，則需要政府部門（主要是DEFRA）、碳基金和企業等方面組成的專家組討論決定。
　　

    （三）法國節能體制與公共財政支持
　　法國是歐盟國家中最重視節能的國家之一，其節能管理體制最突出的特點將提高能源效率與對環境污染的控制結合在一起，并成立了獨立于各部門的綜合機構即"法國環境與能源控制署"，是法國中央政府直屬事業單位，其署長由總統直接任命，全面負責、管理、實施全國節能和對環境污染的控制。各級地方政府也都有相應的機構。
　　環能署的業務費用來自于中央財政預算，但中央財政部不對環能署直接進行財務預算。其預算方式是環能署每年根據選定項目和業務計劃，做出自己的預算，并根據所申請項目的類型，通過環境部、工業部和科研教育部分別向財政部進行申請，如高效節能技術的開發通過科研教育部申請，節能技術的推廣通過工業部來申請。這三個部門接到環能署的申請后，再進行自己的預算，然后向財政部申請撥款。財政部批準后向環保部、工業部和科研教育部撥款，再由它們將資金撥給環能署，由環能署組織運作。同樣，法國的地方政府也對能源效率進行預算，對環能署的各地方辦公室的業務開展提供相應的資金支持。另外，環能署也向歐盟進行項目的投標。因此，環能署的業務和日常運轉費用來自四個方面，分別是環境部、工業部、科研教育部、歐盟和法國地方政府，2002年這一比例分別為81％、11％、5％、3%。2002年法國環能署總預算資金為4億歐元，其中2億歐元用于能源效率和可再生能源，1億歐元用于固體廢物處理，1億歐元用于環能署的辦公費、人員工資和差旅費等業務運營費用。
　　環能署是節能和環境污染控制的管理、組織機構，所有項目都是通過合同委托其他單位來實施。雖然對項目的管理是通過合同來約定，但環能署還定期組織審計官員對項目進行定期審計，項目完成之后，環能署組織驗收小組對項目進行驗收。
　　環能署下設不同部門，負責相應的事務，管理各自的項目。對標的低于10萬歐元的項目，各部門可以自行決定，10萬歐元以上的項目由環能署的"資助決策委員會"決定。環能署各部門執行的項目，當資金規模超過4.5萬歐元就采用招投標制度，但為了簡化程序和提高效率絕大部分項目招投標實行"議標制"，即對每一個項目召集5－6家單位進行投標，通過評標委員會討論決定中標單位。
　　在資金的使用方向上，同英國不同的是由于法國能源消費中居民消費占50％左右，因此，法國非常重視節能的宣傳和教育。為此，環能署下設500多個宣傳點負責節能的宣傳和教育。2002年，法國環能署在節能宣傳和教育方面的預算為4000萬歐元，占能效和可再生能源預算總支出的10％。

    二、英國、法國和歐盟公共財政支持節能的特點與啟示
　　

    （一）歐盟及其成員國政府無一例外地都在公共財政體制下支持節能，對節能的重視程度是決定公共財政支持節能力度的重要因素
　　公共財政支持節能已經成為歐盟及其成員國推動節能工作的有效措施和途徑。從20世紀90年代初開始，世界范圍的節能熱潮再次高漲，緣于全球氣候變暖引發的環境保護意識，主要目標是通過能源的節約和高效利用，減少溫室氣體的排放，確保經濟社會的可持續發展�；�于此，歐盟委員會在2000年11月發表了題為"為了能源安全的歐洲戰略"的綠皮書，號召歐洲各成員國實施節能戰略。所以，20世紀90年代末期和本世紀初期，歐盟及其成員國重新開始貫徹執行能源效率復興政策，在國家的預算分配中增加了對節能的支持力度，以保障能源安全和緩解氣候變化。西方國家在可持續發展背景下，掀起新一輪"節能風暴"，不僅使他們完成"京都議定書"規定的減排義務，更重要的是，使西方經濟維系到一個更加高效、清潔的能源系統上，經濟的競爭力將會更加增強。在世界經濟一體化的形勢下，我們必須對此高度重視和關注。
　　

    （二）各國公共財政支持節能都具有明確的領域、受益對象和原則
　　1．公共財政支持節能具有明確的領域
　　公共財政體制下，政府支持節能的主要領域為，節能技術的研究與開發項目，示范性項目，能源審計（診斷）項目，節能宣傳、推廣和教育活動，政策法規的制定與能效標準的制定以及對企業和個人購買節能設備進行支持等等，而對進入商業化運作的項目就不再提供資金支持。
　　2．公共財政支持節能具有明確的受益對象
公共財政體制下，政府在節能方面支持的對象主要包括個以下幾個方面，一是節能技術、設備的研究開發和生產單位，如對研究項目、示范項目的支持等；二是購買了節能型設備或技術的企業或消費者，如英國對購買節能型設備的企業給予稅收優惠或加速折舊等優惠政策，對購買了標有A＋標識冰箱的消費者，政府對每臺冰箱補貼100歐元。在法國，如果企業或消費者購買了政府公布清的目錄產品，政府給予企業或消費者個人設備價款15－20％的補助。三是實施節能宣傳、教育的社會中介組織，如法國的500多個"節能技術推廣組織"每年都向歐盟及其成員國政府就節能宣傳和技術推廣項目投標，中標者將得到政府的資金支持。此外，增加對政府節能管理機構人員的編制與經費預算也是公共財政支持節能的重要內容。
　　3．公共財政支持節能具有明確的原則
　　公共財政支持節能的原則是，對不同項目，公共財政支持的力度不同。如英國貿工部對可再生能源基礎性研究項目提供100％的資金支持，對開發性項目提供50％的資金資助，對諸如示范性項目提供25％的資助。歐盟對研究項目最高提供50％的資助，而對示范性項目最多提供35％的資助。法國對項目補貼額度最高為項目所需費用的50％，如對示范性項目給予20－30％的資助，對企業能源審計項目根據被審計企業大小確定支持額度，對小企業的審計費用補貼50％，對大企業的審計費用只補助30％。
　　

    （三）公共財政支持節能的通行做法
　　1．政府補貼。政府財政補貼的方式主要有兩種，一是貼息補助，即政府用財政收入或發行債券的收入支付企業因節能投資或用于節能研究與開發而發生的銀行貸款利息（全部或部分）；二是直接補貼，即政府以公共財政部門預算的形式直接向節能項目提供財政援助，如對研究與開發項目、示范項目和能源審計（診斷）項目等的補貼。
　　2．稅收優惠。主要是對企業節能投資提供稅收優惠。如英國政府制定了一個詳細的產品目錄，如果企業購買了目錄上所列的節能型技術和設備，政府給予企業一定的稅收優惠。再如，英國對電力按照每1度電征收4便士的消費稅，對風電和熱電聯產則不征稅，這本身就是對發展可再生能源和促進熱電聯產的鼓勵。另外，在英國，根據《綜合污染預防和控制計劃》，企業可以和政府簽訂減少碳排放的自愿性協議，如果企業的排放標準達到了協議規定的指標，則企業可以減免20％的能源消費稅，如果達不到協議規定指標，則需繳納100％的能源消費稅。相反，如果企業不和政府簽訂這一協議，則企業的排放即使達到了標準，也必須繳納100％的能源消費稅。
　　3．貸款優惠或對貸款提供擔保。對節能設備投資和技術開發項目給予貼息貸款，或免（低）息貸款以及為貸款提供擔保是各國通行的做法。如英國節能基金2002年2億英鎊的預算中，25％用于貼息貸款，其中1000萬英鎊是無息貸款。法國環境與能源控制署和中小企業開發銀行于2000年11月成立了節能擔�；�金（FOGIME），專門對中小企業在節能方面投資提供貸款擔保，保證了中小企業用于能源效率方面投資的貸款。
　　4．特別折舊制度。政府為鼓勵企業購買節能型設備，允許企業每年一次折舊規定額度的新購置資產，以及允許企業加速折舊其固定資產，將其新購置設備支出從每年度應稅收入中扣除，以此鼓勵企業更新設備。在英國，節能基金制定了一個節能型設備目錄，企業購買了納入該目錄的設備，則可以對該設備采取1年內加速折舊的辦法，改變了以前5－10年才能折舊完畢的做法。這樣，購買目錄產品的企業相當于抵免了7％的所得稅。
　　

    （四）充分發揮市場機制的作用
　　碳排放交易是政府充分發揮市場機制促進節能的重要措施。在實行碳排放交易的國家，政府給企業頒發碳排放許可證，每個許可證都有一個許可排放標準，如果企業的實際碳排放量大于標準，企業必須從那些實際排放量低于排放標準的企業購買"排放量"，這樣企業就有兩個選擇，即加大技術改造減少排放量和購買"排放量"，核心問題是哪種更為經濟。在實際的交易中，交易價格越來越高，企業大都選擇技術改造之路，這樣整個排放量逐漸減少，全社會能效逐步提高。在英國，與政府簽署了碳排放協議的企業可以參與碳排放交易，如果企業的自身排放標準達不到協議規定的標準，可以購買"排放量"，通過購買"排放量"達到了排放標準，政府同樣可以給予其減免能源消費稅。
　　

    三、對我國公共財政支持節能的政策建議
　　

    多年來，在國家"資源開發與節約并舉，把節約放在首位"方針的指引下，通過有關部門、單位和企業等各方面的共同努力，我國節能工作取得了可喜的成績。但是，總體上說，我國能源利用與世界先進水平相比還有很大差距，節能任務仍然十分艱巨。從目前所面臨的形勢和任務來看，不論是在機構設置還是在相關的政策力度上都適應不了新形勢的要求。在財政支持方面，我國同西方國家的做法正好相反。我們對節能的支持走過的路是由財政撥款到取消財政撥款，由設立節能專項貼息貸款（全貼、半貼）到取消節能專項貸款�，F在我國的節能是既無刺激的財稅政策，又缺乏強有力的財政預算支持。
　　我國是一個經濟持續高速增長的發展中大國，能源需求增長和由此產生的環境問題將成為制約經濟持續發展的首要問題。國家發改委能源研究所的一項大型研究表明，未來二十年，政策選擇對未來能源需求總量的影響差額高達8億噸標準煤，其中節能政策的影響超過了60%。由此可見，今后二十年節能對于能否實現我國經濟社會可持續發展起到重要的作用。因此，我國應學習、借鑒國外的經驗，加大對節能的投入，建立起一套與實現可持續發展目標相適應的節能體制和機制，包括政府節能機構的設置、節能的財政支持以及相應的財稅政策，這是一項非常緊迫而又非常復雜的任務。
　　

    （一）按照WTO規則，建立適合我國國情的公共財政運行機制
　　隨著市場化改革的加快和市場經濟體制的不斷完善，尤其是適應加入WTO后政府職能調整的需要，我們必須建立以市場經濟為基礎的公共財政體制。為此，一方面，要在政府職能及其實現方式的轉換過程中，完成市場經濟所要求的政府公共財政的基本職能，另一方面，要對傳統的"生產建設型財政"和"經營型財政"進行改革，使之適應新時期我國國情和發展目標的需要。此外，我們還應該改革預算制度和方法，完善預算管理，根據建立公共財政的要求，將原有的中央預算按功能編制預算的方法改革為部門預算，提高預算的科學性、全面性、規范性和透明度。
　　

    （二）加大公共財政支持節能的力度，明確公共財政支持的領域。建議在公共財政預算中大幅度增加"資源節約與綜合利用"專項經費，并專列預算科目
　　一是要加大各級政府對節能的預算撥款，保證節能預算資金的穩定增長。特別應在公共財政預算中大幅度增加"資源節約與綜合利用"專項經費，并專列預算科目。二是要積極運用財政貼息的方式，加大節能利用信貸資金的支持力度，三是政府要利用稅收優惠或補償政策，鼓勵企業加大節能投資。
　　公共財政預算中的"資源節約與綜合利用"專項經費，重點支持的領域應包括：資源節約綜合利用方面的重大課題研究，保證政策法規建設的必要經費，支持重點行動計劃和重大示范工程，加大對標準、規范制定的支持力度，支持企業對重大技術的開發、示范，加大對宣傳、教育與培訓工作的力度，引導先進實用技術、工藝和設備的推廣，加大對能源審計項目的支持力度。此外，應該根據各項目的性質，確定支持的比例，以保證資金的運行效率。
　　

    （三）設立節能投資基金，吸納社會資金促進能效提高
　　政府的財政資金畢竟有限，吸收社會資金，充分發揮財政資金的"杠桿"作用，也是市場經濟國家公共財政支持節能的做法。這方面比較可行的辦法是建立節能投資基金，對節能項目進行支持。節能基金的資金來源主要包括政府的直接財政投資和民間資金，政府投入部分追求保值，不要求回報。節能投資基金可以對外直接投資，作為項目的資本金，也可以向企業提供擔保，為企業的節能投資融資進行擔保。
　　

    （四）擴大政府采購范圍，創新政策機制
　　創新的政策機制可使市場轉向生產和消費能效更高的產品，這稱為"市場聚合作用"，或利用買方需求來刺激增加這些產品或服務的供給。在降低生產者風險和鼓勵高能效產品的生產與銷售方面，政府采購會起到重要作用。建議將節能型技術和設備納入政府采購目錄范圍，可采取兩項措施，一是政府采購更多地集中于那些能效高的產品，以鼓勵企業對節能型設備或技術的開發。另一方面是政府公布采購標準，引導企業向高標準邁進，從而促進全社會能效的提高。同時，建議組織實施節能自愿行動計劃，以促進能耗大戶大幅提高能效水平。