曾鳴：新方案更具現實意義
當下，推進新 一輪電改至少有以下幾方面優勢：一是政策推動。十八屆三中全會明確提出經濟體制改革是全面深化改革的重點。會議不僅制定了全面深化改革的總目標、總任務， 還明確了改革方向和改革重點，表明改革從“口號”走向操作。而電力是國民經濟的重要組成部分，此時推動電力體制改革，促使市場在電力資源配置中起決定性作 用，正當其時;二是環境允許。當前，我國經濟進入新常態，電力發展也不會像過去那樣出現大幅度波動和規模性短缺的現象。這為改革創造了一個相對穩定的內外 部環境條件;三是技術提升。隨著交易平臺、智能電網等技術平臺的建設和完善，為電改提供了相對較好的技術支撐;四是社會訴求。隨著經濟社會的持續快速發 展，電力工業目前的體制機制已經無法完全滿足市場需求，加上電力行業本身也存在著一些問題，使得改革的社會共識不斷增加，社會各界對推進加快電力體制改革的訴求也越來越高。因此，選擇這個時間重啟電改，應該說是“大勢所趨”。
通過對9號文的解讀，筆者認為新方案的總體思想還是符合預期的。9號文中對于深化電力體制改革的總體思路比較符合我國國情和國家戰略方針，也符合十八屆三中全會的改革思路和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件精神，所提出的“建立健全電力行業‘有法可依、政企分開、主體規范、交易公平、價格合理、監管有效’的市場機制”的基本目標也契合實際需求，滿足可操作性原則。文件中對于改革的重點和基本路徑可以概括為“三放開、三加強、一獨立”，體制框架設計為“放開兩頭，管住中間”，跟預期基本相同�？傮w而言，本輪電改方案是比較務實的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，相比于“5號文”，更具有現實意義。
當然，9號文只是一個綱領性和指導性文件，真正落實還需要各方面的政策法規、操作文件來配套，很多問題也還有待解決。3月20日，國家發改委和國家能源局聯合下發了《關于改善電力運行調節促進清潔能源多發滿發的指導意見》，業內視其為第一個配套文件。此文件促進清潔能源高效利用，說明節能減排重要性，同時也反映了以計劃為基礎逐步走向市場而不是一步邁向市場的基本路徑是促進我國清潔能源發展的合理途徑。
此外，這個配套措施也符合筆者一貫強調的節能減排、提高用電效率、促進集中式和分布式清潔能源發電等觀點。因此，目前來看從宏觀指導層面的新方案到操作層面的配套措施，都比較契合預期。(作者供職于華北電力大學)
劉滿平：實施細則比方案更重要
新一輪電力體制將按照“三放開、一相對獨立、三強化”的原則重啟深化改革，涉及七大重點任務28個子任務：電價改革、電力交易體制改革、組建相對獨立的電力交易機構、推進發用電計劃改革、售電側改革、建立分布式電源發展新機制、加強電力統籌規劃和科學監管等。
更加注制度和機制建設，采取漸進而非激進的改革方式。從國際經驗看，發達國家電力市場改革的方式主要有兩種模式可以借鑒，一種是以調整電力市場結構為主的“激進式”改革模式，以英國為典型，主要特點是：對現有電力體制進行大規模結構重組、拆分和產權私有化改革;只要技術上允許的領域如發電側、銷售側甚至包括輸電建設上面都引入市場競爭機制，構造一個全新的機制。另一種是以建立制度或市場機制為主的“自然發育式改革”(或叫“漸進式改革”)，以美國為典型，主要特點是以頒布和實施一系列法案為標志，通過政府引導推動電力市場的自然形成和發展。以此比較，新電改方案并未涉及現有電網拆分等業內認為的頑疾，也未涉及“調度獨立”、“輸配分開”等內容，但準確界定了電力行業各環節性質，正確區分競爭性和壟斷性環節，在發電側和售電側形成有效競爭，重在建立電力市場制度和市場機制。另外，電力體制改革涉及各方面的利益調整，不同利益主體在改革中的獲益不同，電力市場的利益格局將重新劃分。因此，在保證電力安全及社會穩定的目標指引下，管理層融合了各方的訴求，采取的是一種系統的、妥協、漸進的改革方案，選擇一條推動相對容易的方案，折射出其穩妥、審慎的改革策略。這也說明新電改方案不是以拆分來實現市場化，而是通過構建有效競爭的電力市場結構和市場體系，形成主要由市場決定電力價格的機制。
主要亮點：界定電網性質和放開售電側。上一輪電力體制改革，除了發電側電源項目建設實現多主體競爭之外，全產業鏈的其他環節仍然為行政命令和壟斷企業把持，市場競爭并未形成，尤其是電網企業，集電力輸送、統購統銷、調度交易為一體，內部運作封閉，成本不透明，靠吃購銷差價“躺著掙錢”，企業始終存在擴大投資規模、追求過高利潤的沖動。如今，新電改方案對電網企業的職能有了新的定義：電網企業未來主要從事電網投資運行、電力傳輸配送、負責電網系統安全，保障電網公平無歧視開放，按國家規定履行電力普遍服務義務。即從事電網投資運行、電力傳輸配送的平臺提供商，起到“電力輸送通道”作用�？梢�，在重新界定電網性質后，新電改方案對電網行業最大的沖擊將是其盈利模式的改變，即讓電網公司從以往的購售電差價轉變為成本和合理利潤相結合的模式，將壓縮電網的高額利潤，讓其回歸到合理利潤水平。也就是說，未來電網企業將失去其本不該有的、非企業的、非市場的職能，其盈利模式將由之前營利性單位變為公用事業單位，只收政府核定的輸配電價，即“過路費”。
另外，新增售電業務放開也是新電改方案中最大亮點之一。在電力系統發、輸、配、售四環節中，發電和售電環節是屬于競爭性環節。盡管此次新電改也只是開放了新增售電業務，屬于增量部分，并未如市場預期的那樣放開原有售電，即存量部分。但無論如何，在電力系統全面引入市場交易機制已是大勢所趨。只有讓各利益相關方在電力市場中充分競爭，才能最大程度的還原電力在保供前提下的商品屬性，讓市場真正發揮配置電力資源的決定性作用。
具體實施細則比方案更重要。當然，新電改方案只是一個大的框架，只是指明未來改革的基本方向和思路，不可能涉及到具體的實施細節問題，也留下了一些后續待解決的問題，例如，如何保證電力交易機構相對獨立?如何強化政府監管?居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電價格不屬于放開之列，所以公益性和調節性的發用電計劃不放開，如何保證發電企業不折不扣落實這些發用電計劃?在網售仍未完全分開的條件下，如何保證電網的公平輸送?取消發用電計劃后，電力調度怎么協調?放開競爭性電價后，標桿電價怎么定?售電側放開，進入售電領域的主體應該具備怎樣的標準?這些問題只能靠配套的N個實施細則解決，這些細則至少應包括穩步推進電力改革工作、有序售用電計劃、促進電力市場化交易、電力交易機構組建和運營辦法、配售電業務準入和監管辦法、售電側體制改革、社會資本進入增量配電領域和輸配電價核定辦法等指導意見。這些實施細則對電改的推動作用更為強大、更重要，更應引起社會關注和重視。(作者系中國經濟學會理事、經濟學博士)
張樹偉：如何從方向變成行動有待明確
“9號文”這一客觀上將指導未來若干年(盡管具體時間表仍不清楚)電改“頂層設計”的文件已經沒有懸念。那么懸念就變成：基于9號文意見，新電改如何從方向變成行動，作用于電力體系的產業組織、行業管理、運行機制與政策?在這一過程中，需要秉承何種價值標準?有哪些需要進一步明確或者討論的問題，將影響電力改革推進的成效與目標的實現?
“9號文”包含了體制改革之外的諸多內容。9號文包含的內容林林總總，覆蓋的不僅是體制機制， 而幾乎是整個電力行業發展的全面問題，特別是明確了很多鼓勵與限制性的政策措施，解決市場失靈或者市場臨時缺位的問題，更像一個“大規劃”。相當部分內容，嚴格講，跟電力體制改革(組織、運行與規制)并沒有直接關系。比如對分布式能源的鼓勵政策、各種可再生能源與高效機組的優先上網問題、高耗能產業合理布局問題、節能減排目標與政策實施問題，以及規劃的角色與作用問題等。
電改可能有助于這些體制改革之外問題的解決，或可能與這些問題完全無關，抑或可能會使這些問題變得棘手而必須輔以額外或者補充性的政策措施。但是，電力體制改革之于這些問題，最多只能算伴生影響。
電改可能帶來一些新的問題，但這些問題的解決需要額外的政策，也并不意味著改革本身是有問題的，需要推倒重來。體制機制的改革，主要在于建立市場運行的基礎設施、規則與監管能力;而不同的政策措施，著眼于解決市場失靈或臨時缺失條件下不同的政策目標。相比動輒就需要“統籌”的說法，這一“分工”與著力點的明確，更能接近市場與政府運行的合理邊界。
改革的實施路徑、工作組與時間表待明確。電力改革涉及到發電、輸電、配電、調度、售電與用電等多個方面，改革的實施路徑、工作組與時間表將陸續建立�？梢灶A見的，這將持續比較長的時間。
開放電網、公平接入無疑是這一改革文件的亮點之一，但是這一工作更像是個過程，并沒有明確的目標。
電價形成機制、市場化交易涉及到基礎設施的建設，需要很高的能力與細節設計，并且受到諸多電力行業內外因素的影響，就此設定成功的標準很難。
售電側放開單獨本身可能力度遠遠不夠，其市場發育的競爭者——電網同時具有輸、配電業務與售電業務，關聯交易的存在可能性很難保證市場競爭的公平性。對輸電網資產實施財務核算、功能與所有權方面的分離改革現在看來還比較遙遠。
那么有沒有一個相對簡單、容易被決策者與公眾理解的目標?筆者的研究團隊過去兩年對我國電價水平及其形成中燃料、發電、輸配端、稅負等因素的貢獻進行全面分解研究，并進行了國際比較，筆者傾向于認為，將總體電價水平的實質性下降作為電改成果的標準將是合適的。從操作上講，美國的電價水平和各種稅負比例較低，市場發達流動性強，是一個很好的參考指標。考慮到世界能源價格日益具有聯動性，我國電改的成功標準，似乎可以設定為上網電價低于美國5%-10%左右，終端稅前電價水平始終低于美國10%-20%左右�；谕度胍氐膬r格水平，這也是完全可以做到的。而稅后的電價水平，取決于稅負與各種基金的大小， 不具時間上的穩定性，不宜作為標準。
連續區間的指標如何基于明確的價值標準確定。9號文中出現了諸多的原則性表述，比如跨省跨期電力交易要“經濟、節能、環保、安全”等等。這些指標有非常高密度的體現。但是，由于這些指標并不存在二值選擇，而是在一個連續的區間上，這些指標全部都需要參考性，以表達明確的意義與信息含量。參考系的選擇，比如相對于歷史水平的變化，發達國家的水平等等。這些都需要進一步明確，以確定相應的“政治性”標準。
在這個方面，明確的價值標準，也就是判斷什么是好，什么是不好的價值標準必須顯性化，以最大程度減少自由量裁。明確的價值標準需要應用在各種原則上，確定相應的“政治性”標準或者目標。這需要體現在9號文提及的“具備條件的地區”、“公平規范”、“價格合理”等等表述中。
新的市場與產業環境下如何做規劃。綜合資源規劃是應用于電力行業的一種基于系統成本最低的整體規劃方法。我國開展綜合資源規劃以及與之相關的電力需求側管理等工作的時間非常早，經驗豐富。
目前我國已經實現了廠網分開的改革，廠與網、廠與廠已經是各自獨立決策的市場主體。最高程度的“大一統”在產業組織上已經不存在，電網環節的“大一統”也將打破。
在這種情況下，在多大程度范圍內，用何種規劃的方法，來制定并實施電力規劃，無疑是個開放的問題。要使規劃變得科學，與市場的運行機制相容，能夠解決市場存在的失靈問題，但又不干涉各利益群體的正當權益，以下幾個問題是亟待進一步討論的：
其一，本質上，一個獨立市場主體的決策為什么需要讓渡給規劃者?這是需要明確的標準。規劃的統一程度，完全應該基于獨立決策的成本與收益是否與社會的成本與收益一致的標準。如果二者是一致的，那么就沒有必要將獨立決策讓渡給社會決策。過去的很多規劃，尤其是產量方面的規劃，往往成為侵犯企業自主經營權的行政干預。這種規劃是亟待廢除的。
其二，限于時間與精力，統一規劃如何保證合理性，如何充分利用信息?但與此同時，規劃面臨的現實不確定性是固有的。如何在規劃的合理性與規劃的嚴肅性之間取得平衡?
其三，從規劃的制定、頒布、實施、更新以及可能爭議的解決，需要怎么樣的公眾、利益相關群體的參與?(作者系中國人民大學經濟學院能源經濟系教授)
吳學安：突破體制瓶頸方可步入坦途
自“5號文”頒布以來，盡管改革邏輯已非常清晰，但進程極其緩慢。高層提出電改12年后的今天，電改頂層設計的上述目標依舊未能如愿實現，輸配環節和銷售的壟斷力量反倒更加堅固和強大：電網企業通過低買高賣獲得收益的模式并未得到改變，主輔分離仍不徹底，輸配分開尚無時間表，競價上網以及電價市場化還是遙遙無期，用電價格猶如芝麻開花。電力行業專家普遍認為，電網公司坐吃價差的盈利模式已經成為深化電力改革的攔路虎。而新電改正努力進一步促進電力市場化改革，促進相關企業加強管理、提高效率，引導電網合理投資，引導用戶合理使用電力資源。
“9號文”明確提出，逐步向符合條件的市場主體開放增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式改革配電業務。要打破電改面臨的困境，必須擺脫條塊束縛，進行兼顧電力行業各方面的全方位的改革，一方面，明確改革目標，形成新的頂層設計機制。不僅避免傳統模式下改革的片面性，更能夠明確改革目標，使改革方案更加具有針對性。另一方面，從全局出發，形成科學合理的綜合改革方案。電力系統具有“發輸配售”四部分瞬間完成、瞬間平衡的物理特性，電力體制改革應當實現這四個環節的全局最優，以實現全行業的整體優化為主要目標，從而使改革政策的兼容性更好、適用性更強;此外，更新改革思路，與當前改革的內外部環境相適應。中國電改的現實環境與2002年已有很大不同，在目前電力市場供需寬松的情況下，隨著輸配電價的明確和競爭性電力市場的形成，整個社會平均電價可能會有所下降。但隨著后期經濟回暖、電力需求增加，電價則會出現上漲的態勢，新電價改革更大壓力在于城鄉居民用電領域，這種普遍服務所需要的交叉補貼怎么有效核定，成本如何在各用戶之間分攤等都是需要解決的問題。
按照國家能源局副局長王禹民的說法，電改的節點還是落在電網。而圍繞電網高度一體化的壟斷經營模式，衍生出是否拆分和是否輸配分離兩個焦點問題。一度，圍繞上述問題的爭論甚囂塵上，亦成為電改艱難步進的縮影。最終，9號文確定的電改路徑是“放開輸配以外的競爭性環節電價，放開配售電業務，放開公益性和調節性以外的發電計劃，交易機構相對獨立、加強政府監管，強化電力統籌規劃”。至于電網拆分和輸配分開等破除壟斷問題，文件表述為“深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究”，事實上回避了這一問題。
值得關注的是，9號文明確提出，有序推進售電側市場改革，允許符合條件的高新產業區或經濟開發區組建獨立的售電主體直接購電、允許社會資本投資成立獨立的售電企業、符合條件的發電企業投資和組建售電公司進入售電市場，允許擁有分布式電源的用戶或微網系統參與電力交易，鼓勵供水、供氣、供熱等公共服務行業和節能服務公司從事售電業務。雖然售電側放開的具體細則還有待明確，但投資者的想象空間早已打開。業界普遍認為，售電側市場開放后的總收入是萬億級別，而凈利潤將是千億級別，市場空間極大。時下，一些從事輸配電業務的公司都在密集準備在中國啟動新一輪電改后搶入售電行業分一杯羹。
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